چرا برنامه های توسعه قبل موفق نبود؟

یک کارشناس اقتصادی با تاکید بر اینکه نباید اشتباهات گذشته را تکرار کنیم، به بیان یازده درسی که از برنامه های توسعه ای قبل و بعد انقلاب می‌توان گرفت، پرداخت. به گزارش خبرنگار مهر، سال گذشته نمایندگان مجلس طی مصوبه‌ای برنامه ششم توسعه را به مدت یک سال دیگر تمدید کردند و مقرر نمودند که امسال برنامه هفتم توسعه تدوین و تصویب شود. موضوعی که انتقاد رهبری را در دیدار هفته اخیر خود با کارگزاران نظام در پی داشت. خبرنگار مهرهمین رابطه مرتضی مهرعلی‌تبار فیروزجایی، عضوهیئت علمی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری، سازمان برنامه و بودجه کشور در گفتگو با خبرنگار مهر گفت: «تهیه برنامه‌های توسعه» امری است که در ایران سابقه بیش از هفتاد سال دارد و تاکنون برنامه‌های متعددی تهیه، تصویب و اجرا گذاشته شده است. لذا عقلانیت نهادی اقتضا می‌کند تا با توجه به مسیری که طی شده است در لنگرگاه‌های مختلف برنامه‌ریزی چه در تهیه و چه در اجرا به نقطه صفر بر نگردیم و به عبارتی "چرخ را از نوع اختراع نکنیم" و با عنایت به مسیر طی شده گذشته و با توجه به تجربه ناشی از شکست‌های و ناموفقیت‌ها، مجدداً بدان مسیر برنگردیم و به تعبیری "مسیر آزموده را دوباره نیازماییم". فیروزجاییعضوهیئتخبرنگار مهروی در ادامه به تشریح برخی نکات در رابطه با برنامه ریزی توسعه‌ای پرداخت و گفت: مطلبی که در وهله اول از برنامه اول توسعه (۳۴ – ۱۳۲۸) پررنگ می‌نماید این است که آن برنامه فقط به مدت دوسال به اجرا درآمده است، هر چند از جهت اینکه برای اولین بار نظام اداره کشور مبتنی به یک برنامه (شبه برنامه) شده است، نکته بسیار پراهمیت و باارزش است؛ اما برنامه‌نویسان آن زمان افق هفت ساله پیشرو را باثبات در نظر گرفته و منابع تأمین مالی این برنامه را به شرایط غیرقابل کنترل بیرونی گره زده‌اند (کودتای ۱۳۳۲ و ملی شدن صنعت نفت) که این عامل فرجام آن را به شکست مواجه نموده است. نتیجه آنکه در برنامه پیشرو برنامه‌نویس باید تصویرهای مختلفی از ۵ سالۀ پیشرو را برای خود خلق کرده و شرایط تحقق پذیری برنامه را در هریک از تصاویر بخوبی بیازماید و برای هر تصویر پاسخی قانع‌کننده داشته باشد. البته ذکر این نکته هم مهم است که اساساً شرایط با ثبات سیاسی از پیش‌شرطهای اساسی تحقق اهداف برنامه است و در غیر اینصورت نوشتن یک برنامه حتی با بهترین کیفیت به هدف‌های خود دست نخواهد یافت. ریزیدوسالسالۀپیش‌شرطهایاینصورتمهر علی تبار ادامه داد: با شروع برنامه دوم عمرانی قبل از انقلاب (۴۱ - ۱۳۳۴)، برنامه‌ریزان آن روزگاران به این مهم دست یافتند که برنامه‌ریزی بدون آگاهی دقیق از شرایط حاکم برکشور تلاشی بیهوده است و راه به ناکجاآباد می‌برد. لذا برای اولین بار سرشماری عمومی نفوس و مسکن (۱۳۳۵) را در دستور کار قرار دادند و تلاش نمودند آن برنامه را بر داده‌های آماری متکی سازند. اما امروز نزدیک به هفتاد سال از اولین داده‌های آماری در این سطح می‌گذرد و روزبه‌روز بر سطح و عمق داده‌های آماری افزوده شده است. اما اینکه چقدر این داده‌ها از لحاظ کیفی مطلوبند؛ و یا تا چه اندازه از عمق و فراوانی بالایی برخوردارند؛ و یا اینکه چقدر مبنای تصمیم‌گیری قرار می‌گیرد نکته مهمی است که باید در تدوین برنامه هفتم توسعه بدان توجه شود. برکشورمطلوبنداین عضو هیأت علمی افزود: به اذعان بسیاری از متخصصان برنامه‌ریزی برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب اسلامی (۴۶ – ۱۳۴۱)، برخلاف دو برنامه قبلی؛ تا حدودی از حالت دولت‌محوری محض خارج شده و در این برنامه برای اولین بار بخش خصوصی نیز مشارکت داده شده است. هرچند که دولت وزن بالایی در برنامه داشته است. در واقع برنامه اندکی از آمرانگی به ارشادی حرکت نموده است. لذا تداوم این امر در برنامه‌های بعدی می‌توانست تحول خوبی از حیث اقتصادی، اجتماعی نهادی کشور بوجود آورد. این درس برای برنامه هفتم بسیار مهم است. چراکه در جهان امروز و در ادبیات مرتبط، توسعه مشارکتی مطرح بوده و برای دولت بیشتر نقش تسهیلگری قائل هستند. لذا باید در تدوین برنامه پیشرو تلقی مناسبی از برنامه‌ریزی شکل گرفته و عرصه بازی برای تمامی بازیگران توسعه در فرآیند برنامه‌ریزی مد نظر باشد. بوجودوی با بیان اینکه برای اولین بار در برنامه عمرانی چهارم قبل از انقلاب اسلامی (۵۱ - ۱۳۴۷) تدوینگران تلاش نمودند از برنامه‌ریزی متمرکز فاصله گرفته و برنامه‌ریزی منطقه‌ای را مورد توجه قرار دهند، افزود: در این برنامه تنظیم برنامه‌های منطقه‌ای مبتنی بر امکانات طبیعی و احتیاجات مناطق مورد تأکید قرار گرفت. اکنون که سال‌ها از این اتفاق می‌گذرد و برنامه‌های متعددی تهیه شده است به نظر می‌رسد هنوز نظام برنامه‌ریزی متمرکز بوده و برنامه‌ریزی منطقه‌ای جایگاه مطلوب خود را نیافته است. لذا از جمله محورهای مورد تاکید برای برنامه هفتم توسعه رعایت اصل منطقه‌ای نمودن برنامه‌ریزی است که در این صورت برنامه توسعه به واقعیت جای جای کشور نزدیکتر خواهد بود. نزدیکترمهر علی تبار ادامه داد: در برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب (۵۶ – ۱۳۵۲) برای اولین بار برنامه آمایش سرزمین به منظور ایجاد تعادل در توزیع درآمدها و جلوگیری از مهاجرت به استان‌های مرکزی، سرمایه‌گذاری در زمینه‌های اجتماعی و سیاست‌های تشویقی جهت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، انجام شد. در واقع برنامه پنجم به علت بالا رفتن درآمد نفتی و انباشت سرمایه در قطب رشد، عدم تعادل‌هایی شکل گرفت که ضرورت نگاه آمایشی در برنامه‌ریزی توسعه را بوجود آورده است. آمایش سرزمین اکنون نیز پاشنه آشیل برنامه هفتم است. اما با عنایت به تصویب سند ملی آمایش سرزمین در سال ۱۳۹۹ می‌تواند به زمینه مناسبی را برای آمایشی نمودن برنامه هفتم توسعه را فراهم نماید. بوجودوی افزود: از نکات قوت برنامه اول توسعه (۷۲ - ۱۳۶۸)، ارتباط مستمر شوراهای برنامه‌ریزی و ستاد برنامه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در کمیته‌های مختلف در جریان تدوین لایحه برنامه بوده است و از این منظر نظام برنامه‌ریزی برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی، خط مشی‌ها و سیاستگذاری‌ها در فرایند برنامهریزی تا حدودی موفق بوده است. لذا با عنایت به اینکه سازمان برنامه و بودجه، تهیه کننده برنامه و مجلس شورای اسلامی، مصوب کننده برنامه هستند، باید در برنامه هفتم توسعه شکل و قالبی تعریف گردد تا از رهگذر آن، تعامل دو سویه ایجاد شود تا بجای تأثیر غیر همسو و غالباً مخالف هم، تأثیر همافزا در تدوین برنامه داشته باشند؛ که این امر هم بر کیفیت فرآیند و هم برکیفیت محتوای برنامه به نحو قابل توجهی اثرگذار خواهد بود. برنامهریزیسویهبجایهمافزابرکیفیتاین کارشناس اقتصادی با تاکید بر اینکه برنامه دوم توسعه (۷۸ - ۱۳۷۴) مبنی بر ازادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی تهیه شد، افزود: در این برنامه نیز رشد اقتصادی از اصلی‌ترین اهداف کشور تلقی شده است. امروزه در ادبیات توسعه اقتصادی، دولت در اقتصاد نقش تنظیمگری و تسهیلگری دارد. لذا این نکته برگرفته از برنامه دوم توسعه می‌تواند برای برنامه هفتم توسعه بسیار مهم باشد چراکه تجربیات نشان داده است در اینصورت عدالت اجتماعی، میزان بهرهوری و خلاقیت، مشارکت و سرمایه اجتماعی، حاکمیت قانون و شفافیت افزایش خواهد یافت. ازادسازیتنظیمگریاینصورتبهرهوریمهر علی تبار خاطرنشان کرد: برنامه سوم توسعه (۸۳ - ۱۳۷۹) با هدف اصلاح ساختارها و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه، اصلاح قوانین و مقررات و سایر برنامه‌های اجرایی شکل گرفت. همچنین این برنامه با هدف توجه به افزایش سطح مشارکت اجتماعی، اهتمام بر امر اشتغال و فراهم آوردن امکان دستیابی به رشد اقتصاد، شکل گرفت. بازار و بخش خصوصی به عنوان یک نهاد اثرگذار بر توسعه، موضوعیاند که اگر در برنامه هفتم توسعه بدان توجه نشود و نقشی مهم برای توسعه ایران برای آن در نظر گرفته نشود، می‌توان گفت آن برنامه محکوم به شکست است. موضوعیاندوی با بیان اینکه آنچه در نگاه اول از برنامه چهارم (۸۸ - ۱۳۸۴) توسعه برداشت می‌شود این است که برنامهریزان آن زمان این برنامه را به منظور اصلاح ساختارها و فرآیندها با هدف رشد اقتصادی مبتنی بر محور دانایی و رویکرد جهانی تهیه و تدوین نموده‌اند، گفت: در واقع این برنامه به دلیل ضرورت توجه به فناوری‌های نو به خصوص فناوری اطلاعات و نیازهای توسعه‌ای کشور در قالب چشمانداز بلند مدت تهیه شده است. نفتی بودن اقتصاد ایران از یک سو به گستردگی بیشتر بخش دولتی و ازسوی دیگر به تأثیرپذیری بیشتر اقتصاد ایران از شوک‌های برونزای نفتی و نااطمینانی در اجرا برنامه منجر شده است. لذا آنچه که در برنامه هفتم توسعه باید مد نظر باشد این است که مطابق با برنامه‌ریزی انجام شده، اقتصاد کشور باید هر چه بیشتر از اقتصاد منابع به اقتصاد دانایی سوق پیدا کرده تا درونزایی اقتصاد استحکام بیشتری پیدا نماید. برنامهریزانچشماندازازسویبرونزاینااطمینانیدرونزاییعضو هیأت علمی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده نگری گفت: بنا به مستندات مربوط به برنامه پنجم توسعه (۹۳ - ۱۳۸۹) برای اولین در نظام برنامه‌ریزی، برنامه‌ریزان به صورت جدی به این نکته توجه نموده‌اند که ابتدا موضوعات کلیدی و مهم فراروی توسعه کشور شناسایی شوند تا بر مبنای این شناخت، تدابیر و راهکارهای لازم برای رفع این مسائل اتخاذ گردد به همین دلیل این نگاه در برنامه پنجم توسعه به رویکرد مسئله محور در برنامه معروف شده است. هر چند متأسفانه شواهد نشان می‌دهد که آن برنامه در نهایت با رویکرد مسئلهمحوری تهیه نشده و به این اصل پایبند نبوده است. اما آنچه که می‌توان از این برنامه به عنوان یک گامی مثبت نام برد؛ مطرح شدن این رویکرد است. لذا این مهم در صورتی در برنامه هفتم توسعه اگر مورد توجه قرار نگیرد، آن برنامه به معنای واقعی "برنامه توسعه" نخواهد و در واقع تجمیعی از گزاره‌هایی خواهد بود که برای حوزه‌های مختلف پیشنهاداتی ارائه می‌دهد که گاهی اوقات شاید حتی ضد توسعه هم باشد. نگریمسئلهمحوریوی با اشاره به یکسانپنداری مجموعه احکام با برنامه توسعه: گفت: البته این موضوع ناظر بر برنامه‌های توسعه قبلی نیز می‌باشد. اما این مورد از آن جهت در برنامه ششم توسعه (۹۶ - ۱۴۰۰) مطرح می‌شود که در ابتداء تدوین آن برنامه مقرر بود که این اتفاق نیافتد (حتی در ویرایش‌های اولیه برنامه هم تا حدودی رعایت شد) اما بنا به دلایلی در نهایت مجموعه حکم‌ها مساوی با برنامه توسعه پنج‌ساله انگاشته شده است و مبنای عمل قرار گرفته است. لذا تکرار این آسیب که در همه برنامه‌های گذشته نیز بوده است، مجدداً برنامه را از ماهیت و مسیر اصلی خود خارج کرده و مفهوم آن را بسیار تقلیل می‌دهد. در واقع آنچه که در برنامه پیشرو باید مد نظر باشد این است که برنامه توسعه عبارت است از مجموعه از برنامه‌های در ارتباط با هم که برای موضوعات کلیدی مشخص تا سطح عملیاتی تهیه شده باشد که در صورتی که اگر حکمی برای انجام آن برنامه‌ها لازم باشد، اخذ گردد و صد البته این موارد باید بصورت منسجم مدنظر قرار گیرند. یکسانپنداریابتداءبصورتولی در پایان تاکید کرد: برنامه هفتم توسعه باید برنامه‌ای باشد که با توجه به نااطمینانی فضای پیشرو و با رعایت اصل انعطاف پذیری برنامه و بر مبنای داده‌های آماری موثق که روشنگر فضای پنجساله پیشرو هستند و در فضای مشارکتی که همه ارکان بخش دولتی و غیردولتی حضور مؤثر دارند و با تعامل مفید با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طول فرآیند تهیه، برنامه کار خود را آغاز کند. در ادامه فرآیند با پرهیز از تمرکزگرایی و با توجه به استعدادها و نیازهای منطقهای و کلیت آمایش سرزمین کشور، ایجاد فضای عملکرد آزادانهتر بازارها و نقش گسترده‌تر بخش خصوصی در اقتصاد را در تدوین برنامه مد نظر قرار داده و تلاش گردد تا اقتصاد کشور از تکیه بر منابع به اقتصاد دانایی محور حرکت نماید. البته پر واضح است که در این برنامه رویکرد مسئله محوری و توجه به موضوعات کلیدی از اصول مهم است که باید به موازات پرهیز از مساوی انگاشتن مجموعه احکام با برنامه توسعه مد برنامه‌ریزان توسعه باشد. نااطمینانیپنجسالهمنطقهایآزادانهتر