چگونه از بحران ناترازی برق عبور کنیم؟
به جرأت می‌توان گفت که ظرفیت‌های پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه سنواتی و نیز برنامه‌های توسعه پنج‌ساله هم برای عبور کم‌هزینه صنعت برق از این بحران ناترازی چند ساله کافی است.
به گزارش خبرگزاری مهر، قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق تصویب شد تا امیدهای جدید برای گشایش و بیم‌های تازه از ناکامی در اجرا در شرایط موجود و سخت این صنعت ایجاد شود. این قانون که در تاریخ هجدهم آبان ماه سال جاری به تأیید شورای نگهبان رسیده بود، پنجم آذر ماه از سوی رئیس جمهوری به وزارتخانه‌های نیرو، نفت، صنعت، معدن و تجارت و سازمان برنامه و بودجه ابلاغ شد.
طرح اولیه این قانون پیش از این با ایراداتی از سوی شورای نگهبان مواجه شده بود که پس از بررسی در کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، این ایرادات در صحن علنی مجلس بررسی و اصلاح شد. یکی از ایرادات شورای نگهبان به ماده ۸ طرح مانع زدایی با این مضمون بود که «به‌منظور حصول اطمینان از تراز تولید و مصرف و همچنین رعایت حقوق مشترکان موجود، ارائه گواهی ظرفیت نیروگاهی برای کلیه متقاضیان انشعاب غیر خانگی (اعم از مشترک جدید و افزایش ظرفیت انشعاب موجود) الزامی است. وزارت نیرو مکلف است ظرف دو ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، آئین‌نامه اجرایی نحوه ارائه گواهی ظرفیت برای کاربری‌های گوناگون و مناطق مختلف را تدوین کند و به تصویب هیأت وزیران برساند.» به این دلیل که مغایر شرع و قانون اساسی شناخته شده بود، حذف شد.
در نهایت این قانون که بخش قابل توجهی از آن به حوزه فعالیت شرکت‌های تولیدکننده برق مرتبط است، در ۱۹ ماده و ۷ تبصره، در مجلس تصویب و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شد. به عنوان مثال در ماده یک این قانون آمده است: «دولت از طریق وزارت نفت مکلف است سوخت صرفه جویی‌شده یا مصرف‌نشده حاصل از اجرای طرح‌های بهینه‌سازی را معادل متوسط بازدهی نیروگاه‌های حرارتی محاسبه کند و این سوخت را بر اساس سازوکار ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱/۲/۱۳۹۴ به سرمایه‌گذاران معرف‌شده توسط وزارت نیرو تحویل دهد و یا معادل آن را پرداخت کند. وزارت نیرو مکلف است طرح‌های فوق‌الذکر را با اولویت خنک‌کننده (کولر) های آبی و گازی، سامانه‌های روشنایی و کاهش تلفات شبکه برق، به نحوی سیاستگذاری کند که سالانه حداقل یک درصد از شدت مصرف برق کشور را کاهش دهد.»
در این قانون همچنین به نحوه تأمین سوخت مورد نیاز نیروگاه‌ها پرداخته و در ماده ۲ عنوان شده است: «وزارت نیرو مکلف است با هماهنگی وزارت نفت میزان تقاضای سوخت مایع نیروگاه‌ها را به صورت جداول ماهیانه برای یک سال به تفکیک نوع سوخت در خرداد ماه هر سال اعلام کند. وزارت نفت ضمن پیش‌بینی در لوایح بودجه سنواتی، مکلف به تأمین و تکمیل موجودی سوخت مخازن مورد نیاز نیروگاه‌ها بر اساس جداول اعلام‌شده ماهانه است.»
در ماده سوم قانون مانع‌زدایی از صنعت برق به لزوم تخصیص ۱۰۰ درصدی منابع حاصل از فروش برق به مشترکان صنعتی به بهای متوسط نرخ قراردادهای تبدیل انرژی به شرکت توانیر بابت هزینه‌های تولید و تأمین برق، حمایت از توسعه فناوری‌های مورد نیاز صنعت برق و طرح‌های بهینه سازی و اصلح الگوی مصرف انرژی و اتمام طرح‌های نیمه تمام صنعت برق با اولویت نوسازی شبکه فرسوده انتقال برق اشاره شده است. بر این اساس در تبصره همین ماده در خصوص تعیین بهای برق مشترکان صنعتی آمده است: «دستورالعمل تعیین بهای برق مصرفی مشترکان صعتی موضوع این ماده، حداکثر تا پایان فروردین ماه هر سال توسط کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت نیرو و وزارت صنعت، معدن و تجارت و یک عضو ناظر از کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی بر اساس شاخص‌های سهم درآمد محصولات صادراتی صنایع، شدت انرژی صنایع مذکور و سهم هزینه برق در قیمت تمام شده محصولات این صنایع تهیه و توسط وزیر نیرو ابلاغ می‌شود.»
در ماده پنج هم در خصوص صدور گواهی صرفه جویی به ویژه در حوزه توسعه نیروگاه‌های سیکل ترکیبی عنوان شده است: «وزارت نفت و سازمان برنامه و بودجه کشور مکلفند در چهارچوب ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور اقدام به صدور گواهی صرفه جویی انرژی بابت سوخت صرفه جویی شده یا مصرف نشده قابل عرضه در بهابازار (بورس) انرژی به سرمایه گذاران متقاضی طرح‌های تکمیل و توسعه واحدهای بخار نیروگاه‌های چرخه (سیکل) ترکیبی موجود، جایگزینی نیروگاه‌های حرارتی فرسوده با نیروگاه‌های با بازدهی حداقل ۵۵ درصد و توسعه نیروگاه‌های تجدیدپذیر، برقابی و اتمی کنند. به گونه‌ای که امکان احداث ۸ هزار مگاوات واحد بخار نیروگاه‌های سیکل ترکیبی موجود و جایگزینی ۱۶ هزار مگاوات نیروگاه فرسوده با نیروگاه‌های با بازدهی حداقل ۵۵ درصد و خرید تضمینی به صورتی که هر سال هزار مگاوات به ظرفیت انرژی تجدیدپذیر و برقابی با مدیریت وزارت نیرو افزوده شود، فراهم گردد.»
یکی دیگر از ماده‌های مرتبط با تولیدکنندگان غیردولتی برق در قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق ماده ۹ است که بر اساس آن دولت مکلف شده از طریق سازمان برنامه و بودجه کشور در لوایح بودجه سنواتی، تهاتر بدهی سرمایه گذاران غیردولتی بخش برق که عدم ایفای تعهدات قانونی دولت یا شرکت‌های دولتی بر اساس سقف مشخص شده در گزارش سازمان حسابرسی، منجر به معوق شدن اقساط تسهیلات ایشان شده است، ظرف سه ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون بودجه هر سال بر اساس موافقت بالاترین مرجع تسهیلات دهنده، اعم از هیأت عامل، هیأت‌مدیره و هیأت امنا را با بدهی دولت پیش‌بینی کند.
تعیین تکلیف تعرفه برق مصارف اشتراکی عمومی، اصلاح الگوی مصرف برق خانگی متناسب با شرایط اقلیمی و در قالب الگوی افزایشی پلکانی، حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع با همکاری وزارت نفت و سازمان برنامه و بودجه و کاهش سالانه ۲۵ درصد مصارف برق کلیه دستگاه‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه از جمله مواردی هستند که در سایر بندهای این قانون پیش‌بینی و مصوب شده است.
موضوع صادرات برق توسط نیروگاه‌های غیردولتی هم یکی دیگر از موضوعاتی است که در این قانون به آن پرداخته‌شده و در بند (۱۷) آن آمده است: «وزارت نیرو مکلف است پس از اطمینان از تأمین برق مورد نیاز داخلی طبق برنامه اعلامی سالانه مجوز صادرات برق تولیدی را برای بخش خصوصی به ویژه برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر صادر کند، مشروط بر آنکه با سیاست‌های صادراتی دولت مغایرت نداشته باشد.»
در تبصره این ماده هم برای بهای سوخت برق صادراتی تعیین تکلیف شده و آمده است: «سوخت مورد نیاز برای تولید برق صادراتی نیروگاه‌های حرارتی موضوع این ماده با نرخ صادراتی، محاسبه و هزینه انتقال آن برای صادرات به استثنای برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر مطابق تعرفه اعلامی توسط شرکت مادر تخصصی توانیر تعیین می‌شود.»
همچین با توجه به اینکه کمبود منابع مالی، کسری بودجه نهادینه‌شده و انباشت بدهی‌های وزارت نیرو به فعالان بخش خصوصی در حوزه‌های مختلف یکی از جدی‌ترین چالش‌های صنعت برق محسوب می‌شود، در دو ماده از قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق به صراحت به این موضوع پرداخته شده است.
از این رو با توجه به اینکه پرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام‌شده و تکلیفی برق از سوی دولت به وزارت نیرو یکی از مهمترین راهبردها برای کاهش سطح ناترازی درآمد و هزینه‌های صنعت برق محسوب می‌شود، ماده ۸ قانون مذکور به این موضوع اختصاص یافته است.
تکالیف قانونی سازمان برنامه و بودجه در خصوص تعهدات دولت بابت مابه‌التفاوت قیمت تمام‌شده و تکلیفی برق، محور اصلی هشتمین ماده قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق بوده و در آن آمده است: «سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است در لوایح بودحه سنواتی، ردیف مشخصی را تحت عنوان «تعهدات دولت بابت مابه التفاوت قیمت‌های تمام شده و تکلیفی فروش برق مصرف و انشعاب» به نحوی پیش بینی کند که ظرف سه سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون کلیه مطالبات صنعت برق با استفاده از ابزارهای مالی مختلف تسویه شود و گزارش آن را در پایان تیر ماه هر سال به کمیسیون‌های اقتصادی، انرژی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه کند.»
در این بند از قانون دولت مکلف شده از طریق سازمان برنامه و بودجه، بدهی‌های منتقل شده به سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو در اجرای بند (پ) ماده (۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور را از طریق یارانه قیمت‌های تکلیفی از دولت که در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط، ایجاد شده است، تسویه کند. همچنین تاکید شده که احکام مرتبط در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۸ همچنان به قوت خود باقی خواهد ماند.
همچنین موضوع رد دیون یا سرمایه گذاری در توسعه، اصلاح و بهینه سازی نیروگاه‌های حرارتی و شبکه برق کشور در ماده (۱۳) قانون با این شرح مورد توجه قرار گرفته است: «شرکت‌های تولید برق حرارتی دولتی و شرکت‌های برق منطقه‌ای مکلفند منابع تعیین شده در بودجه مصوب سالانه خود را پس از گردش خزانه به ترتیب به شرکت مادرتخصصی تولید نیروی برق حرارتی و شرکت مادر تخصصی توانیر بابت رد دیون یا سرمایه گذاری در توسعه، اصلاح و بهینه‌سازی نیروگاه‌های حرارتی و شبکه برق کشور را با رعایت بندهای (الف)، (ج) و (د) سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی پرداخت کنند.»
مجلس شورای اسلامی در طرح اولیه مانع‌زدایی در بیان اهداف آن عنوان کرده بود که: «در سال‌های اخیر صنعت برق کشورمان با چالش‌هایی از جمله برهم‌خوردن توازن عرضه و تقاضای برق (به دلیل عدم‌توسعه تولید و افزایش شدت مصرف)، مشکلات محیط کسب‌وکار برق، مباحث اقتصاد برق و به‌هم‌خوردن توازن مالی (قیمت‌گذاری دستوری و عدم‌پرداخت یارانه به تولید)، مدیریت غیرمنسجم تولید و توزیع، تحریم و … مواجه بوده که این مجموعه چالش‌ها و زیرچالش‌های مربوط به آن کشور را با مشکلات عدیده‌ای مواجه کرده و احتمال خاموشی‌های مستمر و ناگهانی را از امسال به بعد متصور ساخته است. عدم‌مدیریت صحیح تولید، توزیع و مصرف برق موجب بروز چالش‌های شدید امنیتی در ابعاد داخلی و بین‌المللی و تبدیل این فرصت گران‌بهای تحریم‌ناپذیر به تهدید خواهد شد.»
بر این اساس تدوین راهکارهای سیاستی و عملیاتی متناسب به منظور جلوگیری از تداوم وضع موجود در زمینه تولید و مصرف برق و عوارض ناشی از آن به ویژه خاموشی‌ها، به عنوان محور کلیدی تدوین این طرح مد نظر قرار گرفت. اگرچه طرح پس از تأیید اولیه در مجلس، با اشکالات ۱۸ گانه ای در شورای نگهبان مواجه شد، اما پس از مدت کوتاهی با اعمال اصلاحات مورد نظر شورا، طرح به تصویب نهایی رسید و از سوی رئیس جمهور ابلاغ شد.
لذا به نظر می‌رسد پیش از هر قضاوتی در خصوص قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، باید پذیرفت که نحوه اجرایی شدن این قانون و ساختارهای پیاده‌سازی آن در صنعت برق و نیز نظارت بر حسن اجرای آن، اهمیتی بسیار بیشتر نسبت به نقاط قوت آن دارد. پیش از این هم قوانین مؤثر و کارساز دیگری برای حمایت ساختارمند از این صنعت تدوین، تصویب و ابلاغ شده بود که از جمله آنها می‌توان به قانون حمایت از صنعت برق و یا قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر اشاره کرد.
به جرأت می‌توان گفت که حتی ظرفیت‌های پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه سنواتی و نیز برنامه‌های توسعه پنج‌ساله هم برای عبور کم‌هزینه صنعت برق از این بحران چند ساله کافی است، اما با توجه به اینکه عمده این قوانین در اجرا با عدم تمکین وزارت نیرو و دستگاه‌های اجرایی زیرمجموعه آن و یا اعمال سلیقه مجریان مواجه می‌شود، عملاً به نتایج قابل قبولی در صنعت دست نیافته‌اند.
آنچه که در قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق به تصویب رسیده اگرچه برای توسعه طرح‌های بهینه‌سازی، افزایش راندمان، توسعه نیروگاه‌های سیکل ترکیبی، صادرات برق و ساماندهی شیوه‌های تأمین سوخت نیروگاه‌ها ظرفیت‌های جدیدی را ایجاد کرده است و می‌تواند در این حوزه‌ها بسیار کارساز واقع شود، اما مرور تجربه تصمیم‌گیری‌های مشترک بین وزارتخانه‌های نفت و نیرو نشان می‌دهد که در این حوزه کمتر تصمیمات منسجم و فرابخشی اتخاذ شده و عمده مسائل مشترک بین این دو وزارتخانه بین تأمین منافع طرفین بلاتکلیف مانده است.
از همه مهمتر اینکه وزارت نیرو سابقه‌ای طولانی در عدم تمکین به قوانین دارد و همین مساله باز هم اجرایی شدن این قانون را در هاله‌ای از ابهام فرو می‌برد. ضرب الاجل‌های تعیین شده در قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق برای تدوین دستورالعمل‌ها و آئین‌نامه‌های مربوط به برخی از بندها از جمله تعیین تکلیف سوخت نیروگاه‌های خودتامین صنایع یا تهاتر بدهی‌های سرمایه گذاران غیردولتی برق، می‌تواند یک نشانه گذاری درست برای رصد شیوه‌های اجرایی این قانون باشد، شاید پس از آن بتوان قضاوت روشن‌تری از نقاط قوت و ضعف قانون مزبور در مرحله اجرا داشت.
پرویز غیاث‌الدین، دبیر سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق