جزئیات رقم ۴.۵ میلیارد دلاری فروش نفت خارج از سقف بودجه/ پیشنهاد اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای سال جاری به جای عملکرد

با توجه به کلیات لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ قرار است ۴.۵ میلیارد دلار نفت خام خارج از سقف بودجه به فروش برسد ضمن اینکه در چارچوب اصلاح ساختار در بودجه، پیشنهادی در مورد تغییر شیوه اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد وجود دارد که قابلیت اجرایی شدن دارد.

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، 21 دی ماه بود که لایحه بودجه سال 1402 به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و کلیات آن در 2 بهمن ماه به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. نقاط ضعف و قوت مختلفی در خصوص این لایحه مطرح شده است از جمله این موارد تغییرات تبصره 14، تعیین نرخ ارز 23 هزار تومانی و ارقام خارج از سقف بودجه است.

برای بررسی کلیات لایحه بودجه سال آینده و همچنین اصلاحات اساسی مورد نیاز در نظام بودجه ریزی کشور، در این مصاحبه با هادی قوامی معاون حقوقی وزارت اقتصاد و همچنین وحید شقاقی شهری کارشناس اقتصادی و استاد دانشگاه گفتگو شده است.

بودجه محل انعکاس قوانین دائمی است نه قانون‌گذاری

تسنیم: نظر به اینکه کلیات لایحه بودجه سال 1402 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، از نظر شما کلیات این لایحه چه ویژگی‌هایی دارد؟

قوامی: در لایحه بودجه تلاش شده با توجه به اسناد بالادستی به ویژه سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه(برنامه هفتم هنوز به تصویب نرسیده است) تدوین شود. سند تحول خود دولت نیز مورد توجه قرار گرفته است. برای اولین بار است که دولت سیزدهم یکی از اصول قانون اساسی را اجرایی کرده و خود برنامه‌ای در حوزه تحول ارائه کرده است. تحولات و چرخش‌هایی باید رخ دهد تا مسیر کژدار و مریض گذشته را تغییر دهد.

بودجه انعکاس قوانین دائمی است. متاسفانه بودجه تبدیل به محل تغییر قوانین دائم و یا قانون‌گذار شده است. در نتیجه دولت در جهت‌گیری کلی خود تلاش کرد تا از احکام غیر مرتبط با بودجه در لایحه و از تغییر قوانین دائمی در لایحه بودجه اجتناب کند. در نتیجه دولت در دو سری احکام بودجه را ارسال کرده است.

اگر لایحه بودجه را ببینید، مشاهده خواهید کرد که دولت احکام بودجه را از احکامی که ماهیت دائمی دارند تفکیک کرده است. نیاز است تا این موارد به یک قانون در قالب قانون تنظیم سوم تبدیل شود. به این ترتیب تبصره‌هایی که هر سال تکرار می‌شود و ماهیت دائمی دارد دیگر هر ساله در بودجه تکرار نخواهند شد.

جزئیات رقم 4.5 میلیارد دلاری فروش نفت خارج از سقف بودجه/ فروش نفت خام براساس نرخ ETS انجام خواهد شد

تسنیم: در تبصره یک لایحه بودجه سال 1402 دولت بخشی را برای بازپرداخت بدهی‌های خود از طریق نفت خام پیش‌بینی کرده است و در این بخش اسامی مربوط به ارگان‌هایی نظیر تامین اجتماعی ذکر شده است. اعداد و ارقام مربوط به تسویه بدهی‌های دولت و یا تامین برخی منابع از طریق واگذاری نفت خام چگونه است؟

قوامی: شفافیت در درآمدهای و هزینه‌ها همواره یکی از اهداف بودجه بوده است. ارقامی که خارج از سقف بودجه و در بند «ی» تبصره یک قرار دارد و مازاد سقف مندرج در بند «ب» است. براین اساس تا مبلغ سه میلیارد یورو به ستاد کل نیروهای مسلح به منظور تقویت بنیه دفاعی، تحقیقات راهبردی و طرح‌ها تعلق خواهد گرفت.

تا مبلغ یک میلیارد و 500 میلیون یورو نیز برای طرح‌های محرومیت‌زدایی و پیشران بر اساس جدول شماره 21 لایحه بودجه در نظر گرفته شده است. این ارقام براساس نرخ سامانه معاملات الکترونیکی(ETS) با خزانه داری کل کشور اعمال حساب خواهد شد. به همین دلیل اعمال حساب از سوی خزانه، شفافیت در درآمدها به وجود خواهد آمد.

همچنین دولت مجاز شده است تا به منظور پرداخت بدهی و تعهدات خود به دستگاه‌های اجرایی شامل صندوق‌های بازنشستگی دولتی و صندوق‌هایی که دارای اعتبار از محل مصارف عمومی دولت هستند(در سقف بودجه عمومی) و بابت بازپرداخت بدهی‌ها و تعهدات دولت به سازمان تامین اجتماعی، تسویه بدهی به نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری‌ها و آستان قدس، طرح‌های توسعه نیروگاه‌های اتمی و طرح‌های پیشران با اولویت توسعه طرح‌های حوزه نفتی با لحاظ سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت، به اختصاص نفت خام و میعانات گازی برای صادرات اقدام کند.

تلاش شده است تا شفافیت برای بودجه وجود داشته باشد. مجموع اعتبارات طرح‌های پشتیبانی 1.5 میلیارد یورو است که به معنای کاهش ارزی 14 درصدی به نسبت لایحه بودجه سال 1401 است. به طور مثال برای مسکن محرومین(کمیته امداد و بهزیستی) 333 میلیون یورو، طرح‌های بخش راه 167 میلیون یورو و طرح‌های بخش آب 500 میلیون یورو اعتبار در نظر گرفته شده است. بنابراین ارقامی که گفته می‌شود خارج از سقف قرار ندارد از شفافیت لازم برخوردار است.

ضرورت خروج دولت از حالت دو یا سه خزانه‌ای/ کل تبصره 14 باید به سقف اضافه شود

تسنیم: در بودجه سال 1400 یکی از ایرادات بسیار جدی که به بودجه گرفته شد، سقف بودجه بود. براین اساس تاکید شد تا اعداد خارج از سقف وارد سقف بودجه شود. در نهایت نیز این اتفاق رخ داد و سبب شد تا اعداد سقف رشد کند. یکی از نکاتی که در مورد بودجه سال 1402 مورد نقد قرار گرفته این است که اعداد مجددا از سقف بودجه خارج شده است. درست است که اعداد شفاف است اما برخی خارج شدن ارقام مربوط به 4.5 میلیارد دلاری که در سقف قرار ندارد را بازگشت به عقب می‌دانند. فکر می‌کنیم مجلس چه اقدامی در این خصوص انجام دهد؟

قوامی: به این دلیل که مصارف مشخص است شفافیت نیز وجود دارد. گاها اصلاح ساختار طی سال‌های مختلف انجام می‌شود. در زمان حاضر بودجه تبصره 14، به 850 هزار میلیارد تومان است اما حدود 150 هزار میلیارد تومان آن را دولت به سقف بودجه عمومی اضافه کرده است.

ممکن است به دلیل ملاحظاتی مبلغ 4.5 میلیارد دلار از سقف بودجه حذف شده باشد اما در سقف نشان دادن آن نیز تغییر به خصوصی ایجاد نمی‌کند. سال 1399 بود که در مجلس و کمیسیون تلفیق ارقام خارج از سقف را به سقف بودجه اضافه کردیم. در آن زمان از این کار دفاع کردیم چرا که اعداد پنهان بود و پس از این کار آشکار شده بود.

هر چقدر که ما به اصول بودجه بازگردیم به نفع اقتصاد کشور است. نکته دارای اهمیت این است که باید از حالت دو یا سه خزانه‌ای خارج شویم و به سمت یک خزانه حرکت کنیم. در نتیجه ما معتقد هستیم که همان 650 هزار میلیارد تومانی که از تبصره 14 در خارج از سقف باقی مانده است باید به سقف بودجه اضافه شود.

این کار سبب خواهد شد تا رقم سقف بودجه افزایش پیدا کند. به این ترتیب بودجه عمومی دولت از 2 هزار و 200 هزار میلیارد تومان به حدود سه هزار و 200 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. اینکه چنین اتفاقی در مجلس رخ بدهد به نمایندگان مجلس بستگی دارد.

این موضوع در نهایت سرنوشت بودجه را تغییر نخواهد داد. به طور مثال در تبصره 14، 650 هزار میلیارد تومان منابع وجود دارد که از محل فروش فرآورده‌های نفتی تامین می‌شود و در نهایت در قالب یارانه به مردم پرداخت می‌شود. به این موضوع «پرداخت انتقالی» می‌گویند و جنس آن هزینه‌ای است. به همین دلیل نیز باید در طبقه‌بندی هزینه‌ها و در سرجمع بودجه قرار بگیرد.

سهم 360 هزار میلیارد تومانی یارانه از پرداخت‌های انتقالی دولت

قوامی: باید بدانیم در بودجه عمومی چقدر پرداخت انتقالی وجود دارد. ویژگی پرداخت انتقالی این است که در آن سال پرداخت می‌شود اما در قبال آن کالا و خدمتی به دولت ارائه نمی‌شود. مانند پرداخت به بازنشستگان که دیگر خدمتی برای دولت ندارند. به طور مثال 360 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی که سال آینده پرداخت می‌شود، خدمتی انجام نمی‌شود.

هر چقدر که این موارد را شفاف‌تر وارد بودجه عمومی کنیم، مشخص خواهد بود که از کدام جنس هزینه چه انتظاری داریم. به طور مثال ما 330 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی قرار دادیم که از آن برای راه‌سازی، تامین آب شرب و موارد دیگر استفاده می‌کنیم. در نتیجه در بحث دسته‌بندی هزینه‌های دولت مشخص جایگاه متفاوتی دارد.

تخصیص 160 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تا پایان سال

تسنیم: با توجه به اشاره‌ای که بودجه عمرانی داشتید، برخی ارقام از تخصیص بسیار پایین بودجه عمرانی در سال جاری حکایت داشت، با توجه به اینکه رییس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده است که بودجه عمومی در سال جاری به طور کامل محقق خواهد شد، آیا تغییری در تخصیص بودجه عمرانی رخ داده است؟

قوامی: در سال جاری و پس از کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، حدود 125 هزار میلیارد تومان برای بحث عمرانی در نظر گرفته شده است. ضمن اینکه 40 هزار میلیارد تومان نیز از محل ردیف‌های بودجه تامین شده بود. در نتیجه تا پایان سال 160 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تخصیص پیدا خواهد کرد.

این رقم حدود 10 درصد بودجه عمومی است و خود یک خطر است. سال‌های دهه 90 که کار تنظیم بودجه را انجام می‌دادیم، 40 درصد از بودجه مربوط به مخارج عمرانی بود اما امروز به 10 درصد رسیده است.

آفت درآمدهای اختصاصی در بودجه دولت/ کلیه درآمدها باید به خزانه واریز شود

قوامی: اصولی در بودجه نویسی وجود دارد. هر چقدر که از این اصول فاصله می‌گیریم تاثیر بودجه کاهش پیدا می‌کند. یکی از اتفاقات بدی که طی سال‌های گذشته در بودجه رخ داده است، وجود درآمدهای اختصاصی است. در حالی که براساس اصل 53 قانون اساسی و اصل جامعیت بودجه، درآمدهای باید به صورت ناخالص به خزانه واریز شود.

به طور مثال اگر سازمان امور مالیاتی درآمدی کسب کرد، نمی‌تواند از محل این درآمد حقوق 30 هزار کارمند خود را بپردازد و پس از آن خالص درآمد را به خزانه واریز کند. باید کلیه درآمدهای ناخالص به خزانه واریز شود و سپس براساس مکانیزم تخصیص اعتبار که ماده 30 قانون برنامه و بودجه است، هر نهاد سهم خود را دریافت کند.

تخصیص بلامحل ده‌ها هزار میلیارد تومانی در پایان دولت دوازدهم

قوامی: یکی از ضعف‌هایی که وجود دارد این است که کمیته تخصیص اعتبار فعالیت لازم را ندارد. در سال آخر دولت دوازدهم، فرض کنید 40 هزار میلیارد تومان تخصیص داده شده بود در حالی که در خانه 10 هزار میلیارد تومان منابع وجود داشت. در واقع 30 هزار میلیارد تومان چک بلامحل که پس از تغییر دولت رییس سازمان برنامه و بودجه همه تخصیص‌ها را بازگرداند.

انتظار ما این است که در مجلس و دولت ساز و کارهای قانونی که منظور قانون‌گذار نیز هست تامین شود. سازمان برنامه و بودجه از خزانه گزارش می‌گیرد و براساس میزان ورودی به خزانه تخصیص انجام شود. در شرایطی ممکن است 30 واحد تخصیص انجام شود اما 10 واحد پول وجود داشته باشد. این مسئله چالش برانگیز است.

هر چقدر که به سمت تمرکز، تک حسابی و شفافیت بیشتر در بخش درآمدها حرکت کنیم به نفع بودجه کشور خواهد بود که از اهمیت بالایی برخوردار است.

پرداخت انتقالی تنها تقاضا را افزایش خواهد داد

قوامی: وقتی طبقه‌بندی هزینه‌ای کاملا مشخص باشد می‌توانیم بدانیم چقدر حقوق پرداخت می‌کنیم. می‌توانیم بدانیم چقدر از این پول را صرف افزایش بهره‌وری و توسعه نیروی انسانی می‌کنیم. شفافیت به بودجه کمک خواهد کرد. برخی هزینه‌ها مانند اوراق و بدهی‌های گذشته‌های دولت وجود دارد که آنها نیز جزو پرداخت‌های انتقالی هستند.

هزینه‌هایی که جنس پرداخت انتقالی دارند تنها سبب افزایش تقاضا خواهند شد. ما در بودجه کسری تراز عملیاتی داریم و از فروش نفت برای تراز کردن بودجه استفاده می‌کنیم. تجمیع تمامی هزینه‌های دولت کمک می‌کند تا تاثیر پرداخت‌های انتقالی و اقدامات عمرانی بر رشد اقتصادی مشخص شود.

در بحث یارانه‌ها، ما سال آینده 104 هزار میلیارد تومان یارانه نان پرداخت خواهیم کرد. 67 هزار میلیارد تومان تومان نیز برای دارو پرداخت خواهد شد که این موارد نیز ماهیت پرداخت انتقالی دارد. باید به سمت شفافیت بیشتر حرکت کنیم که جزو جهت‌گیری‌های بودجه است.

کاری نیز که مجلس در سال گذشته انجام داد این بود که نرخ حقوق ورودی را به 4 درصد افزایش داد که مجددا به یک درصد کاهش یافت. باید تاکید کرد که بودجه محل قانون‌گذاری نیست بلکه آیینه قوانین دائم است. حتما باید به اصول بودجه پایبند بمانیم.

تخصیص 80 درصد بودجه به هزینه‌های جاری و بازپرداخت اوراق/ منابعی برای حل بحران‌ها نمانده

تسنیم: با توجه به اینکه بسیاری معتقد هستند که روند بودجه نویسی کشور تغییر چندانی نداشته است و مانند سال‌های گذشته بوده است، نظر شما در این خصوص چیست؟

شقاقی: بودجه به معنای برنامه کوتاه مدت است. در تمامی کشورها برنامه‌های بلند مدت، میان مدت و کوتاه مدت وجود دارد. برنامه‌ها باید ناظر بر حل مسائل کشور باشد. اگر الگوی برنامه‌ریزی کوتاه مدت ما ناظر بر حل مسائل بود، امروز مشکلی نداشتیم. در حوزه‌های آب، هوا، محیط زیست، فرونشست و صندوق‌های بازنشستگی مسائل اساسی داریم.

این موارد را باید با برنامه کوتاه مدت حل کنیم چرا که این برنامه‌های کوتاه مدت به یکدیگر متصل می‌شوند و برنامه بلند مدت را شکل می‌دهند. اگر این ساختار بودجه‌ریزی کارآمد بود، مسائل ما به این مرحله از بحران نمی‌رسد. این موضوع نشان می‌دهد که ما مسیر را اشتباه می‌رویم.

این مسئله مربوط به دولت فعلی نیست و سال 1397 رهبر انقلاب به صراحت دستور اصلاح ساختار بودجه را ابلاغ کردند. وقتی به کلیات بودجه نگاه می‌کنیم متوجه خواهیم شد که 80 تا 82 درصد بود صرف هزینه‌های جاری و بازپرداخت اوراق خواهد شد. به این ترتیب منابعی برای حل بحران‌ها باقی نخواهد ماند.

تبدیل بودجه به یک فرآیند روزمره/ برنامه مالی دولت ناظر بر بهره‌وری نیست

شقاقی: از سال 1397 وارد دوران فرسایش شدیم. به این معنا که از این سال شاهد بودیم که استهلاک بیش از سرمایه‌گذاری در کشور شده است. بخشی از این مشکل به این دلیل است که بودجه عمرانی قابل قبولی نداشتیم. عدد بودجه عمرانی و تخصیص‌های آن پایین بوده است.

بودجه‌ها ناظر بر ارتقا بهره‌وری و حل مسائل کشور نیست بلکه ناظر بر روند روزمره گذشته است. یک سوال بنیادین نیز وجود دارد که یک بخش خصوصی که مالیات می‌پردازد، این انتظار را دارد تا مسائلی مانند مشکل آب، محیط زیست و موارد دیگر حل شود. در نتیجه پرداختن به جزئیات بودجه مسائل کشور ما را حل نخواهد کرد.

مبنای بودجه‌ریزی هزینه است/ برای هزینه‌ها درآمد می‌تراشیم

شقاقی: به نظر می‌رسد که ساختار بودجه‌ریزی فعلی مبنای خود را هزینه می‌گذارد و برای آن درآمد می‌تراشد. زمانی ما هزینه‌های خود را با مالیات پوشش می‌دادیم، اما در پایان دهه 40، نفت نیز به آن اضافه شد. سپس نتوانستیم هزینه‌های خود را کنترل کنیم در نتیجه اوراق بدهی اضافه کردیم.

در حال حاضر نیز نتوانستیم هزینه‌ها را پوشش دهیم و در حال اضافه کردن فروش اموال هستیم. این مسئله خود یک خطر بزرگ است. در بحث مولدسازی تاکید می‌کنیم که فروش اموال نباید وارد هزینه‌های جاری شوند. اموال مانند نفت یک سرمایه بین نسلی است.

در برخی موارد شاهد هستیم که می‌خواهیم برای تامین هزینه‌های پایدار دارایی بفروشیم. این موضوع تعجب برانگیز است. به طور مثال می‌خواهیم استخدام کنیم و یا حقوق افزایش دهیم که این کار تا زمان مرگ فرد برای دولت هزینه ایجاد می‌کند اما برای این کار درآمد ناپدار در نظر می‌گیریم.

در نتیجه تدوین بودجه با این روش به معنای روزمرگی است. در سال 1380، اولین همایشی که بنده رفتم در مورد بودجه‌ریزی عملیاتی بود.

پیشنهاد اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای سال جاری به جای بودجه‌ریزی مبتنی برعملکرد

شقاقی: یکی از پیشنهاداتی که در مورد بهره‌وری وجود دارد این است که با توجه به مشکلات بودجه‌ریزی بر مبنای صفر سازمان برنامه و بودجه، بودجه‌ریزی براساس سال گذشته را اجرایی کند. به این معنا که سازمان برنامه و بودجه سال جاری را مبنا قرار دهد و برای سال آینده بگوید که افزایش سال آینده دستگاه‌ها براساس برنامه‌ای که ارائه می‌کنند خواهد بود.

به طور مثال بودجه عمومی سال جاری هزار و 200 هزار میلیارد تومان است و لایحه بودجه سال آینده نیز حدود هزار و 940 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. سازمان برنامه و بودجه می‌تواند به دستگاه‌ها اعلام کند که مبلغ افزایش بیش از 700 هزار میلیارد تومانی بودجه به نسبت سال قبل را براساس برنامه‌های عملیاتی که دستگاه‌ها ارائه می‌کنند تخصیص خواهد داد.

این کار باید در زمان تدوین بودجه انجام شود. سازمان برنامه باید برنامه‌هایی که دستگاه‌ها در آن زمان ارائه می‌کنند را براساس اولویت‌هایی که برای حل مسائل در هر سال تعیین می‌شود بررسی و سپس تصویب کند. در مرحله بعد بودجه اضافی سال آینده بر اساس پیشبرد همان طرح‌ها به هر وزارتخانه یا دستگاه پرداخت شود. به ترتیب می‌توانیم شاهد افزایش بهره‌وری باشیم.

انتهای پیام/