نقدی بر شاخص‌های ارزیابی عملکرد سازمان امور مالیاتی

یک کارشناس مالیاتی گفت: مقابله با فرار مالیاتی و ارائه گزارش از مقابله با فرار، پسندیده است، اما تا زمانی که برآوردی از حجم درآمد مالیاتی از دست رفته وجود ندارد، درک درستی از عملکرد سازمان مالیاتی در فرار مالیاتی وجود ندارد. به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، گسترده شدن تعهدات دولت‌ها در جهت تحقق اهدافی چون رشد اقتصادی، ثبات قیمت‌ها، افزایش اشتغال، توزیع عادلانه درآمد، مخارج دولت را با روندی صعودی مواجه کرده است که دولت­ها را بر آن می‌دارد تا از راه‌های گوناگون به تأمین مالی آن اقدام نمایند. در این راستا مالیات به عنوان یکی از مهمترین راه‌های تأمین مالی همیشه مورد توجه بوده است. بر آندر این راستا می‌توان ایران را یکی از کهن‌ترین کشورهایی دانست که اقدام به اخذ مالیات کرده است. عده‌ای از مورخان بر این باورند که تاریخچه مالیات ایران مربوط به 5000 سال قبل می‌شود، ولیکن در دوره پادشاهی داریوش مالیات برای نخستین بار تنظیم و میزان پرداخت آن معین شد. تریندر عصر حکومت سلوکیان و بعد از آن سیستم پرداخت مالیات به صورت مستقیم و غیر مستقیم دسته‌بندی شد. مالیات بر زمین‌ها و سپس مالیاتی که هر شخص بدون در نظر گرفتن مقدار در آمدی که کسب می‌کند و یا میزان دارایی خود باید پرداخت کند، از با اهمیت‌ترین مالیات های مستقیم به شمار می آمدند. ناگفته نماند که در این دوره هم چنان هدیه‌ها و اجناس مختلف به عنوان مالیات گرفته می‌شدند. همچنین مالیات‌های غیرمستقیم هم فقط به حقوق گمرکی ختم می شد. تریندر دوره ی هخامنشیان وجه مالیات میان همه ی نقاط کشور توزیع می‌شد. در زمان پادشاهان ساسانی مالیات به این صورت دریافت می‌شد که هر چقدر محصول زمین‌های یک خانوار خوب یا بد بود به همان نسبت مبلغی بابت مالیات پرداخت می‌کردند. مالیاتی با عنوان مالیات سرانه هم از کسانی که زرتشتی نبودند دریافت می‌شد که این مالیات را از 20 ساله‌ها تا کسانی که 50 سال سن داشتند می‌گرفتند و بانوان و کودکان هم معاف از دادن مالیات بودند. با دانستن تاریخ مالیات در ایران بهتر است بدانیم پس از انقلاب اسلامی، با توجه به نقصانی که در قوانین مالیاتی کشور وجود داشت و همچنین توجه به اوضاع و احوال کشور تغییرات و قوانین بسیاری در مورد قانون مالیات های مستقیم و غیر مستقیم به تصویب رسید. سال 1358 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب اسفند ماه 1345 در دست بررسی قرار گرفت و به صورت لایحه‌ی قانونی توسط شورای انقلاب ارائه شد. بعد از آن در سال 1366 این قانون مورد اصلاح و تجدید نظر جامع قرار گرفت و به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که از ابتدای سال 1368 لازم الاجرا شد. ذکر این نکته الزامی است که با توجه به عدم ثبات در سیاست‌گذاری های اقتصادی و فقدان برنامه آینده نگر، زمینه اصلاحات و وضع قوانین متعدد جدید را فراهم نمود به طوری که در سالهای 1357 تا 1366 بیش از 50 مورد اصلاح یا وضع مقررات جدید به تصویب مراجع ذیصلاح رسیده است. مکتوبات تصحیح قانون مالیات های مستقیم که از 1376 تالیف آن شروع شده بود نیز در 27 بهمن 1380 با نام قانون اصلاح موادی تصویب شد و در 1381 به بعد به اجرا در آمد. نکته مهم در تاریخچه نظام مالیاتی کشور، موضوع ارزیابی نظام مالیاتی کشور در حال حاضر است، همه ساله شاخص‌های متفاوتی به عنوان معیار برای این مسئله معرفی می‌شود و بعضا می‌شنویم که این سازمان متولی وصول مالیات در کشور عملکرد فراتر از 100 درصد را ثبت کرده است. با این وجود مشخص نیست آیا این متر و معیار تعیین شده، مسئله مناسبی برای ارزیابی سازمان امور مالیاتی است یا خیر. سوال مهمتر در این حوزه اینکه اگر شاخص‌های فعلی برای ارزیابی مناسب نیست، پس چگونه می‌توان کارایی نهاد متولی اخذ مالیات در کشور را سنجید؟ در همین راستا به منظور بررسی بیشتر مسئله ارزیابی سازمان امور مالیاتی به سراغ علی ملک‌زاده، کارشناس حوزه امور مالیاتی رفتیم تا پیرامون این مسئله با وی به گفت‌وگو بنشینیم. در همین راستا به منظور بررسی بیشتر مسئله ارزیابی سازمان امور مالیاتی به سراغ علی ملک‌زاده، کارشناس حوزه امور مالیاتی رفتیم تا پیرامون این مسئله با وی به گفت‌وگو بنشینیم.وگومشروح این گفتگو به شرح ذیل است: مشروح این گفتگو به شرح ذیل است:* شاخص‌های مرسوم در ارزیابی سازمان مالیاتی چه ایراداتی دارند؟ * شاخص‌های مرسوم در ارزیابی سازمان مالیاتی چه ایراداتی دارند؟فارس: بحثی که امروز می‎‌خواهیم به آن بپردازیم، مسئله مرتبط با شاخص‌هایی است که به واسطه آنکه نظام مالیاتی را ارزیابی می‌کنند، در ابتدای بحث با توجه به نو بودن، لطفا در ابتدای مسئله یک تصویر از مسئله برای مخاطبان فارس شرح دهید؟ فارس: بحثی که امروز می‎‌خواهیم به آن بپردازیم، مسئله مرتبط با شاخص‌هایی است که به واسطه آنکه نظام مالیاتی را ارزیابی می‌کنند، در ابتدای بحث با توجه به نو بودن، لطفا در ابتدای مسئله یک تصویر از مسئله برای مخاطبان فارس شرح دهید؟ملک زاده: در گام ابتدایی باید گفت، برای ارزیابی نظام مالیاتی، از شاخص‌های متنوعی استفاده می‌شود، ضمن اینکه باید بین ارزیابی نظام مالیاتی و سازمان امور مالیاتی تفکیک قائل شد، در همین راستا شاخص‌هایی مانند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و درصد تحقق درآمدها کافی و مناسب نیستند. بر این اساس شاخص شکاف مالیاتی و یا نرخ تمکین، بهترین شاخص برای ارزیابی عملکرد سازمان مالیاتی و شناسایی نقاط ضعف قوانین و فرایندهاست. ملک زاده:نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و درصد تحقق درآمدها کافی و مناسب نیستندشناسایی وضع موجود و عملکرد هر سازمانی، گام اول مسیر بهبود تلقی می‌شود. نظام مالیاتی مولفه بسیار مهم و اثرگذاری بر اقتصاد است که ارزیابی آن ضروری است. شاخص‌ها و ملاک‌های بسیاری از جمله شکاف مالیاتی، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و سایر موارد از این دست برای شناسایی وضعیت فعلی نظام مالیاتی ایران ارائه می‌شود، منتها قبل از پرداختن به این شاخص‌ها، باید به نکته مهم تمایز «وظیفه» و «اختیار» دقت کرد. فارس: به مقوله قابل توجهی اشاره کردید که متاسفانه نه تنها در دستگاه مالیاتی کشور، بلکه در بسیاری از نهادهای دیگر نیز شاهد خلط وظیفه و اختیار هستیم. با توجه با این موضوع، در حال حاضر به نظر شما سطح سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی با تمرکز بر قوانین به چه نحو است. فارس: به مقوله قابل توجهی اشاره کردید که متاسفانه نه تنها در دستگاه مالیاتی کشور، بلکه در بسیاری از نهادهای دیگر نیز شاهد خلط وظیفه و اختیار هستیم. با توجه با این موضوع، در حال حاضر به نظر شما سطح سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی با تمرکز بر قوانین به چه نحو است.ملک زاده: ابتدا برای پاسخ به این پرسش باید مشخص کنیم، بحث ما پیرامون نادرستی سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین است. در این حوزه کارایی هر سازمان با توجه به وظایف محوله و موفقیت آن در وظایف تعیین می‌شود و اختیارات نیز در محدوده انجام وظایف محوله، اعطا خواهد شد. ملک زاده:پیراموننظام مالیاتی که به عنوان یک کل، متشکل از قوانین و نهاد مجری است، مسئول وضع و طراحی قوانین مالیاتی به موجب اصل 51 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی به حساب می‌آید. نظام مالیاتی که به عنوان یک کل، متشکل از قوانین و نهاد مجری است، مسئول وضع و طراحی قوانین مالیاتی به موجب اصل 51 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی به حساب می‌آید.*سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین صحیح نیست *سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین صحیح نیست*سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین صحیح نیستفارس: پس اینجا می‌توان ادعا کرد که سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین مسئله دقیق و صحیحی نیست. فارس: پس اینجا می‌توان ادعا کرد که سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین مسئله دقیق و صحیحی نیست.ملک زاده: بله دقیقا، سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین صحیح نیست، بلکه باید عملکرد سازمان مالیاتی را به عنوان مجری قوانین مورد سنجش و بازخواست قرار داد. ملک زادهفارس: به طور کلی در حال حاضر فارغ از شاخص‌های تقنینی، شاهد بیان شاخص‌های متنوع دیگری نظیر نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی یا نسبت هزینه‌های وصول مالیات به مالیات‌های وصول شده هستیم،  این شاخص‌ها آیا متر و معیار مناسبی برای ارزیابی سازمان مالیاتی یک کشور تلقی می‌شوند؟ فارس: به طور کلی در حال حاضر فارغ از شاخص‌های تقنینی، شاهد بیان شاخص‌های متنوع دیگری نظیر نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی یا نسبت هزینه‌های وصول مالیات به مالیات‌های وصول شده هستیم،  این شاخص‌ها آیا متر و معیار مناسبی برای ارزیابی سازمان مالیاتی یک کشور تلقی می‌شوند؟متنوعملک زاده: شاخص‌هایی نظیر نسبت هزینه‌های وصول مالیات به مالیات‌های وصول شده، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (T/GDP)، نسبت مالیات به هزینه‌های جاری، نسبت مالیات به منابع عمومی بودجه، میزان وصولی و برخی شاخص‌های دیگر، متر و معیار مرسومی است که برای سنجش عملکرد نظام مالیاتی و یا سازمان مالیاتی مورد استفاده قرار می‌گیرد. ملک زادهبر این اساس، دو مورد از رایج‌ترین شاخص‌ها نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و میزان تحقق درآمدهای مالیاتی مصوب در قانون بودجه که آن را تحت عنوان کلیدواژه (میزان وصولی) می‌شناسیم. این نکته را باید تاکید کنم که این دو شاخص هیچ کدام به طور مستقل نشانگر مناسبی برای عملکرد سازمان مالیاتی نیست. ترین*شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی نشانگر میزان سهم مالیات از کل ارزش افزوده ایجاد شده است *شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی نشانگر میزان سهم مالیات از کل ارزش افزوده ایجاد شده است*شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی نشانگر میزان سهم مالیات از کل ارزش افزوده ایجاد شده استفارس: ممکن است، کمی بیشتر راجع به این مسئله مورد تاکید خود توضیح دهید، به نظرم با شاخص نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی شاخص نامناسب ارزیابی عملکرد سازمان مالیاتی شروع کنیم، این شاخص چرا به طور مستقل نشانگر مناسبی برای عملکرد سازمان مالیاتی نیست؟ فارس: ممکن است، کمی بیشتر راجع به این مسئله مورد تاکید خود توضیح دهید، به نظرم با شاخص نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی شاخص نامناسب ارزیابی عملکرد سازمان مالیاتی شروع کنیم، این شاخص چرا به طور مستقل نشانگر مناسبی برای عملکرد سازمان مالیاتی نیست؟ملک زاده: شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی که همه آن را با نماد (T/GDP) می‌شناسیم، نشانگر میزان سهم مالیات از کل ارزش افزوده ایجاد شده در اقتصاد است. در واقع اگر فرض کنیم که همه بخش‌های اقتصادی مشمول مالیات باشند، این شاخص نشانگر نرخ موثر مالیات بر کل اقتصاد به حساب می‌آید. این شاخص تا حدی به عملکرد سازمان مالیاتی وابسته است، اما بیش از هر چیز به قوانین و مقررات و ساختار نظام مالیاتی مربوط می‌شود. ملک زاده:در این زمینه باید گفت، بالا یا پایین بودن این شاخص تنها در مقام مقایسه با سایر کشورها از حیث ساختار و قانون‌گذاری کاربرد دارد و نشانگر میزان کارایی عملکرد سازمان مالیات نیست. ضمن اینکه این شاخص نمی‌تواند نارسایی‌های ساختاری قوانین مالیاتی نظیر توزیع ناعادلانه بار مالیاتی را نمایش دهد. (نمودار دو) نمودار یک نمودار یکفارس: یکی از شاخص‌هایی که شاهد آن هستیم به کرات به عنوان عملکرد توسط سازمان امور مالیاتی بیان می‌شود، شاخص میزان تحقق درآمدهای مالیاتی، در این حوزه آیا می‌توان صحت این ابزار برای بررسی عملکرد را تایید کرد یا از نگاهی دیگر باید گفت، این شاخص وابستگی شدیدی به متغیرهای اقتصاد کلان دارد؟ فارس: یکی از شاخص‌هایی که شاهد آن هستیم به کرات به عنوان عملکرد توسط سازمان امور مالیاتی بیان می‌شود، شاخص میزان تحقق درآمدهای مالیاتی، در این حوزه آیا می‌توان صحت این ابزار برای بررسی عملکرد را تایید کرد یا از نگاهی دیگر باید گفت، این شاخص وابستگی شدیدی به متغیرهای اقتصاد کلان دارد؟ملک زاده: در مورد شاخص میزان تحقق درآمدهای مالیاتی که هر ساله به عنوان معیار عملکرد سازمان مالیاتی اعلام می‌شود، نکاتی وجود دارد. نکته اول اینکه میزان درآمدهای مالیاتی هر ساله در قانون بودجه معین می‌شود و ممکن است درباره این درآمدها کم‌برآوردی صورت بگیرد. ملک زاده:*تورم بر روی درآمدهای مالیاتی اثرگذار است *تورم بر روی درآمدهای مالیاتی اثرگذار است*تورم بر روی درآمدهای مالیاتی اثرگذار استفارس: وقتی مشاهده می‌کنیم، بعضا این شاخص در مواردی از 100 درصد هم عبور می‌کند، می‌توان مطمئن شد که این مسئله در میزان بالایی وجود دارد. فارس: وقتی مشاهده می‌کنیم، بعضا این شاخص در مواردی از 100 درصد هم عبور می‌کند، می‌توان مطمئن شد که این مسئله در میزان بالایی وجود دارد.ملک زاده: بله، نکته دیگر اینکه شاخص درصد تحقق درآمدهای مالیاتی از آن جهت که تورم بر روی درآمدهای مالیاتی اثرگذار است، شاخص مناسبی نیست. ضمن اینکه تحلیل این شاخص نیز اطلاعات خاصی را در اختیار نمی‌گذارد، کما اینکه نمودار زیر اطلاعات چندانی راجع به عملکرد سازمان مالیاتی در اختیار نخواهد گذاشت و حتی تناسب نرخ تورم و نرخ رشد درآمدهای مالیاتی، نشانگر عملکرد معمول ایستای این سازمان در سطح کشور است. (نمودار دو) ملک زاده:نمودار دو نمودار دوفارس: به عبارتی تاکنون دو شاخصی که همگان تصور می‌کنند، معیار ارزیابی سازمان امور مالیاتی در یک کشور است، زیر سوال رفته است. در این حالت سوالی که می‌توان مصور شد، این است که پس عملکرد سازمان مالیاتی در یک کشور چگونه و با چه شاخص، متر و معیاری قابل ارزیابی است؟ فارس: به عبارتی تاکنون دو شاخصی که همگان تصور می‌کنند، معیار ارزیابی سازمان امور مالیاتی در یک کشور است، زیر سوال رفته است. در این حالت سوالی که می‌توان مصور شد، این است که پس عملکرد سازمان مالیاتی در یک کشور چگونه و با چه شاخص، متر و معیاری قابل ارزیابی است؟ملک زاده: خب رسیدیم به بخش اصلی بحث و صحبت، شاخص مناسبی که می‌تواند نشانگر کارایی نظام مالیاتی باشد، در حقیقت شکاف مالیاتی و سهم آن از کل ظرفیت بالقوه مالیاتی است. ملک زاده:*شکاف سیاستی و شکاف تمکین دو شاخص موثر ارزیابی سازمان امور مالیاتی *شکاف سیاستی و شکاف تمکین دو شاخص موثر ارزیابی سازمان امور مالیاتی*شکاف سیاستی و شکاف تمکین دو شاخص موثر ارزیابی سازمان امور مالیاتیفارس: این شاخص را معرفی می‌کنید؟ فارس: این شاخص را معرفی می‌کنید؟ملک زاده: شکاف سیاستی که آن را در ادبیات بین‌المللی با عنوان (Policy Gap) می‌شناسند و همچین شکاف تمکین که آن را با عنوان (Compliance Gap) معرفی می‌کنند، دو نوع رویکرد نسبت به شکاف مالیاتی است که در شکاف نوع اول کارایی نظام مالیاتی از نظر ساختاری  از جمله نظام نرخ‌ها و معافیت‌ها و در شکاف نوع دوم کارایی سازمان مالیاتی به معنای اینکه قدرت سازمان در وصول مالیات با وجود قوانین فعلی چه میزان است؟ سنجیده می‌شود. ملک زاده:اگر شکاف مالیاتی مستمرا و به دقت محاسبه و تحلیل شود، اولین و مهمترین اقدام برای کاهش شکاف مالیاتی برداشته شده است. تمامی ریشه‌ها و دلیل هایی که برای شکاف، فرار و اجتناب مالیاتی عنوان می‌شوند، ایراداتی نظیر عدم قطعیت در علیت، حجم، ارتباط با سایر عوامل، تقدم و تاخر نسبت به سایر عوامل، میزان اهمیت و سایر موارد دارند. مادامی که فضای ابهام و عدم دقت وجود داشته باشد، برنامه‌ریزی برای اقدام توجیه کافی ندارد و ممکن است منابع هدر برود و یا مشکل تشدید شود. فارس: بله نکته دقیقی را اشاره کردید، در حال حاضر چگونه می‌توان از نظام فعلی ارزیابی به یک نظام ارزیابی دقیق و تناسب تغییر وضعیت داد؟ این سوال به خصوص در بخش فرار مالیاتی که کشور از ناحیه آن متضرر می‌شود، اهمیت بیشتری دارد؟ فارس: بله نکته دقیقی را اشاره کردید، در حال حاضر چگونه می‌توان از نظام فعلی ارزیابی به یک نظام ارزیابی دقیق و تناسب تغییر وضعیت داد؟ این سوال به خصوص در بخش فرار مالیاتی که کشور از ناحیه آن متضرر می‌شود، اهمیت بیشتری دارد؟ملک زاده: نکته مهم این است که مقابله با فرار مالیاتی و ارائه گزارش از میزان مقابله با فرار هر چند پسندیده است اما تا زمانی که برآوردی از کل حجم درآمد مالیاتی از دست رفته وجود نداشته باشد، درک درستی از عملکرد سازمان مالیاتی در مسئله فرار مالیاتی ارائه نمی‌دهد. ارتقاء تمکین داوطلبانه مودیان جزو ماموریت های اصلی سازمان مالیاتی عنوان شده است که پیش‌نیاز انجام این ماموریت، آگاهی از نرخ تمکین یعنی شاخصی که متناظر میزان شکاف مالیاتی است. ملک زادهدر همین راستا اولین و مهمترین اقدام، شفاف سازی فضا و ایجاد قابلیت ارزیابی و تحلیل است. محاسبه و تحلیل شکاف مالیاتی می تواند پایه اصلاحات مالیاتی از نظر ساختاری، قانونی، فرآیندی، نرم و حتی عوامل بیرونی باشد. در واقع کارایی نظام مالیاتی نیاز به یک شاخص مناسب به نام شکاف مالیاتی و یا نرخ تمکین داوطلبانه دارد. شاخصی که بسیاری از سازمان‌های مالیاتی جهان آن را در راس ماموریت‌ها و چشم‌انداز سازمان خود به کار گرفته‌اند. مصاحبه از: محمد عنایتی نجف‌آبادی مصاحبه از: محمد عنایتی نجف‌آبادیانتهای پیام/ انتهای پیام/انتهای