12 ایراد طرح مشارکت بخش غیردولتی در پروژه‌های عمرانی

‌ایراداتی اساسی به نحوه‌ی طرح «مشارکت بخش غیردولتی در پروژه های عمرانی» درلایحه بودجه سال 1401 وارد است که ضرورت دارد اصلاح شود.‌ به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس طرح مشارکت بخش غیردولتی در پروژه‌های عمرانی در لایحه بودجه سال 1401 یکی از مباحث چالشی و بحث برانگیز محسوب می‌شود که صاحب نظران واکنش‌های متعددی داشتند. در روزهای اخیر دیده‌بان شفافیت و عدالت نسبت به تصویب این طرح و ایرادات آن هشدار داده بود و خواستار بازنگری در مفاد آن شده بود. در این باره امین الله پاک نژاد، کارشناس مسائل حقوق عمومی، دوازده ایراد اساسی به نحوه‌ی طرح «مشارکت بخش غیردولتی در پروژه های عمرانی» درلایحه بودجه سال 1401 وارد دانسته و معتقد است: لایحه مشارکت عمومی و خصوصی در مجلس شورای اسلامی مورد بحث و بررسی قرار گیرد که به دلیل گستردگی مسائل و ایرادات نسب به آن، کماکان به سرانجام نرسیده‌ است. وجود پروژه های نیمه‌تمام در کشور و کسری بودجه دولت در جهت تکمیل آن‌ها، دلیلی بر طرح بحث «مشارکت عمومی – خصوصی» در کشور شده‌است. این امر سبب شد، «لایحه مشارکت عمومی و خصوصی» در مجلس شورای اسلامی مورد بحث و بررسی قرار گیرد که به دلیل گستردگی مسائل و ایرادات نسب به آن، کماکان به سرانجام نرسیده‌است. با این اوصاف، دولت سعی دارد به منظور نیل به اهداف خود و استفاده از ظرفیت بخش خصوصی، موارد مدنظر خود را از طریق لایحه بودجه اجرایی کند. بدین منظور در «الف» تبصره «4» لایحه بودجه 1401، موضوع مشارکت خصوصی بیان شده است که در ادامه به بررسی حقوقی آن می‌پردازیم. 1- در این تبصره، دولت روشی را برای مشارکت بخش خصوصی در جهت اتمام طرح‌های عمرانی پیش‌بینی کرده است؛ این درحالی است که استفاده از روش‌های مشارکت عمومی- خصوصی و واگذاری طرح‌ها با صرف اتکا به تبصره‌های موقت بودجه‌ای، نمی‌تواند وافی به مقصود باشد. در جزء «6» بند «9» سیاستهای نظام قانونگذاری بر لزوم نگاه بلندمدت و ثبات در قوانین اشاره دارد؛ بیان نحوه مشارکت بخش غیردولتی در طرح‌ها نیازمند یک مجموعه قوانین دائمی و پایدار و مبتنی بر نگاه بلندمدت است و بیان این موارد در قانون بودجه، مغایر فلسفه بیان این تبصره (یعنی جلب اعتماد و رغبت سرمایه‌گذار به فضای با ثبات) و سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به نظر می رسد. 2- در خصوص تشریفات و ضوابط مشارکت بخش غیردولتی، این بند سکوت کرده و موارد چگونگی تهیه و تصویب طرح توجیهی، نحوه احراز صلاحیت و انتخاب سرمایه‌‌گذار، روش کشف قیمت و ... بر عهده آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران گذاشته شده است. با توجه به وجود قانون برگزاری مناقصات و قواعد و ضوابط متکی بر آن از قبیل آییننامه‌های مستند‌سازی و ارزیابی‌کیفی، سپردن اختیار تصویب ضوابط مشارکت موضوع این تبصره، به دولت به‌صراحت با اصل (85) قانون اساسی مغایرت دارد. بر اساس اصل (85) قانون اساسی، صلاحیت قانونگذاری قابل تفویض به غیر از مجلس شورای اسلامی نیست. حکم این تبصره در سپردن امور دارای ماهیت تقنینی به دولت، با قانون اساسی مغایر است. از طرف دیگر اختیار تعیین نحوه وصول و هزینه‌‌کرد اعتبارات در آیین‌‌نامه مذکور، مغایر اصل (53) قانون اساسی است. همچنین طبق اصل (139) قانون اساسی در خصوص صلح یا ارجاع به داوری در خصوص اموال عمومی و دولتی، واگذاری مطلق آن به آیین‌نامه مغایر اصل مذکور می‌‌باشد.  به علاوه در جزء (6) تبصره‌ی 4، واگذاری مطلق تعیین چارچوب شرایط اجرای اخذ عوارض توسط وزارت راه و شهرسازی از کاربران به منظور احداث و نگهداری، بهسازی و... پروژههای راه، مغایر اصل (85) قانون اساسی به نظر می‌‌رسد. 3- همانطور که در بخش قبل گفته شد، سازوکارهای مشارکت بخش غیردولتی در این بخش به آیین‌نامه هیئت وزیران واگذار شده و توجهی به قوانین و مقررات این حوزه نشده‌است. بیم آن می رود، گروههای سودجو با توجه به گسست ایجاد شده و فرصت کم دولت در تدوین آیین‌نامه‌های مهم و حساس مشارکت بخش خصوصی، از خلأهای موجود استفاده نموده و مهمترین پروژههای عمرانی کشور را به ثمن بخس به حراج بگذارند. با عنایت به تأکید بند «19» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر جلوگیری از بسترهای فسادزا، به نظر می‌رسد کنارگذاشتن قوانین و مقررات موجود در این زمینه و سپردن تعیین ضوابط مشارکت بخش غیردولتی، به دلیل ایجاد زمینه‌های سوء‌استفاده مغایر بند مذکور می‌باشد. علاوه بر این استثناء شدن بهای محصول در قراردادهای سرمایه‌‌گذاری و مشارکت از شمول تعرفه‌‌گذاری مندرج در قوانین و مقررات، علاوه بر اینکه باعث افزایش قیمت‌‌ محصول طرح‌‌های با مشارکت بخش غیردولتی می‌‌شود، زمینه بروز فساد و ابهام در قوانین را فراهم می نماید؛ بنابراین مغایر بند «9» سیاست‌‌های کلی نظام قانونگذاری است. 4- بودجه دارای ماهیت خاص است که ناظر به برنامه‌ی مالی دولت می‌باشد. بر اساس ماده (1) قانون محاسبات عمومی کشور، بودجه برنامه مالی دولت است که حاوی پیش‌‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها‌ برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و هدفهای قانونی می‌شود. در واقع با توجه به ماهیت خاص قانون بودجه، در قانون بودجه نباید حکمی خارج از ماهیت بودجه بیان شود. وجود احکام غیربودجه‌ای بارها به استناد اصل (52) قانون اساسی، مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است. با این اوصاف، ارائه سازوکار و نحوه مشارکت بخش غیردولتی در پروژههای دولتی در قانون بودجه به دلیل ماهیت غیربودجه‌ای آن، مغایر اصل (52) قانون اساسی به شمار می‌رود. 5- در صدر بند «الف» تبصره (4) لایحه بودجه سال 1401، بخش غیردولتی، می‌تواند در «طرح‌‌های تملک دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای نیمه تمام، آماده بهره‌‌برداری و جدید» مشارکت نماید. عبارت مذکور به دلیل عدم بیان ضابطه در تشخیص طرح‌‌های مذکور و همچنین مرجع تشخیص آن، دارای ابهام می‌‌باشد. این ابهام به دلیل عدم بیان در سرجمع بودجه، مغایر اصل (52) و (53) قانون اساسی است. 6- در صدر بند «الف» این تبصره به دولت اجازه داده شده است در خصوص تغییر ده درصدی از سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای، اقدام نماید که این امر مغایر انضباط مالی دولت به نظر می‌‌رسد. 7- در جزء (1) بند «الف»، تعیین اعضای کارگروه ملی و استانی به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه مطابق آیین‌نامه اجرایی بند حاضر، امری در حیطه صلاحیت تقنینی مجلس محسوب می شود؛ زیرا قواعد و ضوابط چگونگی تعیین اعضای کارگروه مذکور در این بند بیان نشده است و درنتیجه، بر عهده نهاد دولتی مربوطه گذاشته شده است. بر این اساس، به دلیل واگذاری امر قانون‌گذاری به مرجعی غیر از مجلس شورای اسلامی، مغایر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی می‌باشد. علاوه بر این اگر در کارگروه مذکور، اعضایی غیر از اعضای قوه مجریه وجود داشته باشد، مغایر اصل (60) قانون اساسی است. 8- در جزء (1)، اطلاق انجام اقدامات لازم برای انتخاب سرمایه‌‌گذار توسط دستگاههای اجرایی، از این جهت که رعایت قوانین و مقررات موجود، ضروری است یا خیر، دارای ابهام است؛ اگر دستگاههای مذکور در انتخاب سرمایه گذار این اختیار داشته باشند که قوانین و مقررات موجود را نادیده انگارند، به نوعی منجر به دور زدن تمام قوانین موجود می‌شود و زمینه ب‌ انضباطی حقوقی و تشتت رویه‌ها در این زمینه می‌شود. علاوه بر این، اختیار دستگاهها در انتخاب زمینه فساد و تبعیض ناروا را فراهم می‌‌کند. 9- در جزء (1)، الزام دستگاه‌‌های دولتی به تبعیت از ابلاغیه‌‌های کارگروه ملی (استانی)، مغایر نظام اداری صحیح (بند «10» اصل (3) قانون اساسی) به نظر می‌‌رسد؛ چراکه دستگاه‌‌های اجرایی استانی، در تبعیت از مافوق خود و کارگروه مذکور دچار سردرگمی می‌‌شوند. از طرف دیگر حکم مذکور به دلیل اینکه آیا دستگاه‌‌های اجرایی ملی مکلف به تبعیت از ابلاغیه‌‌های کارگروه‌‌های محلی هستند، ابهام وجود دارد. 10- ذیل جزء (1)، تخصیص اعتبار از محل این قانون را منوط به طی فرآیند ذکرشده، از جمله ابلاغیه کارگروه‌‌های ملی و استانی نموده است. به نظر می‌‌رسد با توجه به اینکه بر اساس اصل (126) قانون اساسی، مسئولیت برنامه و بودجه برعهده رئیس‌‌جمهور می‌‌باشد، منوط نمودن تخصیص اعتبارات فوق به فرآیند مذکور، با توجه به عدم تعیین ماهیت کارگروه‌‌های مذکور، مغایر اصل (126) قانون اساسی است. 11- در جزء (4)، اصل و فرع سرمایه‌گذاری صورت‌گرفته در طرح مذکور از مالیات معاف شده‌اند. معافیت مذکور، مغایر بند «17» سیاست‌‌های کلی اقتصاد مقاومتی، مبنی بر اصلاح نظام درآمدی دولت با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی است. علاوه بر این، مطابق بند «الف» ماده (6)‌ قانون برنامه ششم، توسعه هرگونه معافیت مالیاتی جدید ممنوع است. 12- با توجه به تبصره (4) قانون «احداث پروژه‌‌های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانک‌‌ها و سایر منابع مالی و پولی کشور»، اخذ عوارض در مواردی قابل‌‌اجراست که محور دیگری به موازات وجود داشته یا ساخته شود که استفاده‌کنندگان برای استفاده و پرداخت عوارض حق انتخاب داشته باشند. با عنایت به اینکه در صدر جزء (6)، أخذ عوارض به صورت مطلق بیان شده است، این ابهام به وجود می‌‌آید که آیا جزء حاضر در مقام اصلاح قانون مذکور می‌‌باشد یا خیر. انتهای پیام/