پایان انحصار شرکت نفت در توسعه میادین با ورود بخش خصوصی به بالادست نفت
رئیس مؤسسه SolutiEN گفت: صدور پروانههای نفتی به جای الگوهای قراردادی فعلی، نه تنها موجب تسریع و تسهیل در امضا و عملیات اجرایی توسعه میادین نفتی ایران می‌شود بلکه شرکت نفت را به جایگاه بنگاه‌داری خود برمی‌گرداند.
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، کشور ایران در حال حاضر با حجم ذخیره قابل استحصال نفت و گاز معادل حدود 340 میلیارد بشکه، رتبه نخست را در دنیا دارد. طبق آمار وزارت نفت، باقی‌مانده ذخایر هیدروکربور مایع قابل استحصال، 158 میلیارد بشکه و باقی‌مانده گاز قابل استحصال نیز 32.6 تریلیون متر مکعب برآورد شده که این حجم ذخیره در 189 میدان و 410 مخزن نفت و گازی ( 178 مخزن تولیدی) انباشته شده است.
از مجموع میادین نفتی و گازی یاد شده 89 میدان نفتی و گازی مشتمل بر 232 مخزن توسعه نیافته بوده و از حدود 5500 افق اکتشافی شناسایی شده حدود 1000 افق اولویت‌دار تاکنون حفاری نشده و گمانه‌زنی‌ها درباره پتانسیل تولید حداقل 6.5 میلیون بشکه‌ای نفت خام و 1.5 میلیارد مترمکعبی گاز در کشور هنوز پیشرفتی نداشته است.
بررسی ذخایر و تولید منابع هیدروکربوری ایران نشان می‌دهد که نیاز به توسعه همچنان امری ضروری بوده و پتانسیل بسیار خوبی برای حضور بخش خصوصی و متنوع‌سازی الگوهای واگذاری میادین وجود دارد.
در این راستا مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی قانون برنامه هفتم توسعه، موضوع بررسی صدور پروانههای نفتی را در دستور کار قرار داده و تصویب کرد. این قانون زمینه برای حضور شرکت‌های خصوصی داخلی و خارجی را در بالادست صنعت نفت برای افزایش تولید نفت و گاز فراهم می‌کند.
طبق مصوبه مجلس: «وزارت نفت مکلف است در مورد سایر میادین نفت و گاز با اولویت میادین مشترک و میادین گازی با استفاده از ظرفیت‌های قانونی شرکت ملی نفت و سازوکارهای رقابتی از جمله صدور پروانه مندرج در قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت بدون واگذاری مالکیت و حاکمیت نسبت به واگذاری فعالیت‌های توسعه و اکتشاف و بهره‌برداری از میادین به شرکت ملی نفت ایران و سایر شرکت‌های متقاضی صاحب‌صلاحیت به تشخیص وزارت نفت از میان شرکت های اکتشاف و تولید اقدام کند به نحوی که در پایان سال سوم اجرای این قانون حداقل دو درصد و در پایان برنامه حداقل ۵ درصد از افزایش توان تولید نفت کشور به شرکت‌های متقاضی غیردولتی ذی‌صلاح عرضه شده باشد. این نصاب برای افزایش تولید گاز کشور دو برابر نفت تعیین می‌شود».
تا پیش از این، صدور پروانههای نفتی در دو مرحله در گذشته در دستور کار قرار گرفته بود اما در هر یک از موارد با توقف مواجه شد. تصویب صدور پروانههای نفتی در برنامه هفتم توسعه درحالی است که اختلاف نظرات جدی نسبت به این اقدام در بین کارشناسان وجود دارد. در این راستا برای بررسی ابعاد مصوبه مجلس و مزایا و چالش‌های صدور پروانههای نفتی با محمدرضا کثیری، مدیرعامل موسسه سولوشن انرژی (SolutiEN) به گفت‌وگو نشستیم.
مشروح این مصاحبه به شرح زیر است:
* پیشینه صدور پروانههای نفتی در صنعت نفت
فارس: در گذشته نیز بارها قوانینی برای صدور پروانههای نفتی تصویب شده بود اما هر بار با شکست مواجه شد، تحلیل شما از ماجرا چیست؟ و اینکه چه بسترهای قانونی برای صدور پروانههای نفتی وجود دارد؟
کثیری: امسال در قانون برنامه هفتم توسعه به منظور افزایش سرمایه‌گذاری در بالادست صنعت نفت و ایجاد فضای رقابتی، در ماده 14 بند ب این قانون، تکلیفی بر عهده وزارت نفت گذاشته شد که می‌تواند الگوی سرمایه‌گذاری را تغییر بدهد. در این بند آمده است که شرکت‌های غیردولتی (خصوصی) می‌توانند با شرکت ملی نفت در توسعه میادین نفتی و گازی رقابت کنند و از وزارت نفت برای سرمایه‌گذاری و توسعه «پروانه» دریافت کنند.
برای پاسخ به این سوال، اگر برویم قوانین قبلی را مرور کنیم، می‌بینیم که از جمله قوانین می‌توان به ماده 120 بند د قانون برنامه سوم اشاره کرد که در آنجا بحث بهره مالکانه مطرح شده است که یک نوع دیگری از جنس پروانه بهره‌برداری هست منتها آنجا رابطه مالی بین شرکت نفت و دولت محل بحث بود. این ماده قانونی به صورت کامل اجرا نشد اما می‌توانست به نوعی سهم شرکت ملی نفت برای توسعه میادین مختلف را متغیر تعریف کند و رابطه مالی 14.5 درصدی شرکت نفت و دولت را اصلاح و شفاف کند.
تجربه دیگر بند الف ماده 125 قانون برنامه پنجم توسعه بود. در این قانون وزارت نفت مکلف شد از محل صدور پروانه اکتشاف و تولید و ایجاد فضای رقابتی میزان افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز را به ترتیب روزانه یک میلیون بشکه نفت و 240 میلیون متر مکعب گاز افزایش دهد. البته این قانون نیز به صورت کامل اجرایی نشد.
تاکید قانونی دیگر بر موضوع صدور پروانه‌ها، در خود قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت هست که در جزء 5 بند پ ماده 6، به پروانه بهره‌برداری اشاره و تعریف شده است، هر چه به صورت مختصر و مبهم. پس به صورت کلی می‌توانیم بگوییم موضوع پروانه در قوانین قبلی ما وجود داشته و موضوع جدیدی نیست، اما اینکه پروانه بهره‌برداری می‌تواند به توسعه میادین نفتی و گازی ایران کمک کند و در تولید ما رشد ایجاد کند یا خیر، باید ببینیم که این پروانه چه ویژگی‌هایی خواهد داشت. این ویژگی‌ها نیز از دو جنبه قابل بررسی است، نخست موضوع نظارتی و جایگاه تنظیم‌گری دولت و حاکمیت در صنعت نفت و همچنین الگوی مالی و جذابیت سرمایه‌گذاری آن.
* چگونه صدور پروانه نفتی، توسعه میادین را تسریع می‌کند؟
فارس: صدور پروانههای نفتی نسبت به مدل فعلی قراردادهای نفتی چه مزایا و معایبی می‌تواند داشته باشد؟ آیا این پروانه‌ها جذابیت لازم برای جذب سرمایه‌گذاری بخش خصصوصی جهت توسعه میادین نفتی و گازی را دارد؟
کثیری: اگر بخواهیم نظام تنظیم‌گری و نحوه نظارت دولت در پروژه‌های بالادستی را بررسی کنیم، خب ما قرارداد نفتی مختلفی داشتیم که از طریق شرکت ملی نفت ایران با شرکت‌های داخلی و خارجی منعقد شده است. به عنوان مثال قرارداد آی‌پی‌سی یک الگوی جدید قراردادهای نفتی است که در چند سال اخیر از آن استفاده می‌شود. اگر بخواهیم این مدل قراردادی را مرور کنیم، در این قرارداد 9 مرحله تأییدیه و صدور مجوز تعبیه شده است تا یک قرارداد به صورت کامل بتواند به پیمانکار ابلاغ شود و سرمایه‌گذاری خود را آغاز کند.
تعبیه این 9 مرحله باعث می‌شود که انعقاد یک قرارداد طولانی شود و جذابیت سرمایه‌گذاری پایین بیاید. حالا سؤال این است که آیا صدور پروانه قرار است یک مرحله دهمی باشد که یک مجوز دهمی نیاز داشته باشد؟ یا آیا صدور پروانه می‌تواند تعدادی از این 9 مرحله مجوز را ادغام کند و تعداد مراحل را کم کند؟ اگر هدف سیاست‌گذار از صدور پروانه به این سمت برود که مراحل رسیدن به امضای قرارداد را کوتاه کند، گام بزرگی در نحوه نظارت و جذابیت سرمایه‌گذاری برداشته می‌شود.
موضوع دیگر ناظر به صدور پروانه‌ها، بحث تفاوت نظارت بر شرکت ملی نفت و شرکت‌های غیردولتی هست. خب شرکت ملی نفت چون یک شرکت دولتی است باید تابع قانون مناقصات باشد. در قانون مناقصات، کلیه مخارج پروژه (اگر از یک رقمی بیشتر شود که غالبا این اتفاق می‌افتد) نیاز به انجام فرایند مناقصه دارد که یک فرایند طولانی و زمان‌بر است و این موضوع باعث می‌شود که اجرای پروژه با کندی مواجه شود.
در حالی که در بخش غیردولتی الزام تابعیت از قانون مناقصات وجود ندارد. پس بخش خصوصی در توسعه میادین می‌تواند سریع‌تر و سهل‌تر از بخش دولتی عمل کند. حالا اگر قرار است شرکت نفت و شرکت‌های غیردولتی با یکدیگر رقابت کند، برخی قوانین این حوزه نیازمند بازنگری است. یعنی این موضوع هم باید در جزئیات اجرایی صدور پروانه‌ها دیده شود.
درباره جذابیت و الگوی مالی پروانه‌ها چه در قوانین قبلی که توضیح دادم و چه در همین قانونی که در برنامه هفتم آمده، مدل مالی پروانه تشریح نشده است. دو کلمه در قانون جدید در برنامه هفتم توسعه آورده شده؛ یکی بحث «سهم سرمایه‌گذار» و دیگری حقوق دولتی است.
سهم سرمایه‌گذار در چارچوب الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز برای بازپرداخت سرمایه‌گذاری حد‌اکثر 50 درصد از نفت و گاز تولیدی از میدان است. البته این بدان معنا نیست که 50 درصد از درآمد تولید نفت و گاز متعلق به سرمایه‌گذار است بلکه برای بازپرداخت سرمایه‌گذاری آن تا سقف 50 درصد این مجوز صادر شده که از این درآمدها استفاده شود. البته در میادین گازی این سقف بیشتر بوده و تا 60 درصد از درآمدها مجوز وجود دارد.
در مجموع می‌توان گفت که میزان سهم سرمایه‌گذار و حقوق دولتی تابع این هست که آیین‌نامه اجرایی این قانون چگونه تدوین شده و در هیأت وزیران مصوب شود شود، آن وقت می‌توان تصمیم گرفت که آیا این الگو (صدور پروانه‌ها) نسبت به قراردادهای آی‌پی‌سی و سایر قراردادهای اکتشاف و تولید فعلی جذابیتی دارد یا خیر؟
تجربه سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی، خصوصاً شرکت‌های داخلی نشان می‌دهد که این شرکت‌ها عمدتاً سراغ پروژه‌هایی می‌روند که هزینه پایین‌تری دارد و چاه‌هایی را تولیدی می‌کنند که کمترین ریسک را دارد و می‌توان گفت که فناوری موردنیاز توسعه این میادین با سطح فناوری سنتی شرکت نفت تفاوت چندانی نمی‌کند.
بدین ترتیب سودی برای این فعالیت‌ها برای بخش غیردولتی در نظر گرفته شده که منتج به توسعه فناوری نمی‌شود، چرا؟ چون در قرارداد الزامی از این جنس وجود ندارد. این موضوع باید در صدور پروانه‌ها دیده شود، در غیر این صورت هدف نهایی توسعه رقابت که افزایش فناوری و افزایش سرمایه‌گذاری است رخ نمی‌دهد و عملاً این نظام (صدور پروانه) تفاوتی با شرایط فعلی نخواهد کرد.
* بازگشت وزارت نفت به جایگاه حکمرانی بر بالادست صنعت نفت
فارس: برخی کارشناسان، احیای صدور پروانه نفتی را گامی برای اصلاح ساختار حکمرانی انرژی در کشور تعریف می‌کنند، نظر شما چیست؟
کثیری: در شرایط فعلی اگر چه طبق قانون، نقش تنظیم‌گری و حاکمیتی برای وزارت نفت و تصدی‌گری برای شرکت ملی نفت تعریف شده است اما عملا شرکت ملی نفت به یک شرکت حاکمیتی تبدیل شده که به عنوان کارفرما عمده عملیات توسعه میادین را از طریق واگذاری چه در قالب قراردادهای آی‌پی‌سی و چه به صورت قراردادهای پیمانکاری به بخش غیردولتی واگذار می‌کند و خودش نقش کارفرما را دارد. شرکت ملی نفت یک شرکت بسیار بزرگی است، تجربه تاریخی قابل توجهی دارد، نیروی انسانی متخصص دارد، دارایی‌های قابل توجهی دارد که می‌تواند در واقع خودش این عملیات توسعه تولید را انجام بدهد منتها در سال‌های اخیر تصمیم گرفته سد این بخش از فعالیت‌ها کلاً به بخش غیردولتی واگذار شود و شرکت نفت خودش این کار را انجام ندهد.
اگر ما به دنبال این هستیم که شرکت نفت تبدیل به یک شرکت تجاری شود، این وظایف حاکمیتی باید از شرکت نفت به وزارت نفت منتقل شود و شرکت نفت جایگاه اجرایی پیدا کند یعنی میادین را خودش توسعه بدهد و این کار از طریق مسیر صدور پروانه‌ها امکان‌پذیر است و به بیان دیگر ایجاد قالب پروانه می‌تواند یک گام رو به جلو در این حوزه تعریف شود. طبیعتاً شرکت ملی نفت یک شرکت بزرگ با امکانات بالاست و اگر در فضای رقابتی قرار بگیرد حجم عمده قراردادها را برنده خواهد شد و البته طبیعی است. در کشورهای نفتی دیگر هم عمده توسعه میادین در فضای رقابتی توسط شرکت‌های دولتی انجام می‌شود. نمونه آن در کشور روسیه است که نظام بر پایه پروانه دارد اما با این وجود شرکت‌های غیردولتی و خارجی می‌توانند در توسعه میادین این کشور حضور پیدا کنند.
بنابراین حضور بخش غیردولتی بدین معنی است که سهم شرکت نفت از توسعه میادین کاهش یابد. چه بسا شرکت نفت از طریق نظام پروانه (اگر درست طراحی شود) دستش برای سرمایه‌گذاری باز شود و درآمدش را افزایش دهد و با بخش غیردولتی رقابت کند. اما اگر همچنان بخواهیم دست شرکت نفت را ببندیم و قوانین فعلی را حفظ کنیم، همین الآن ما می‌بینیم که این شرکت نمی‌تواند به حوزه سرمایه‌گذاری خودش ورود کند و واگذاری را انجام می‌دهد که تجربه موفقی نبوده است.
از سمت دیگر در مدل صدور پروانه، وزارت نفت نیاز به تقویت دارد که بتواند از نظر کارشناسی و دسترسی به اطلاعات نقش نظارتی و حاکمیتی خودش را از طریق صدور پروانه‌ها ایفا کند. صدور پروانه‌ها باید به شکلی طراحی شود که بتواند تفاوت هزینه و تفاوت فناوری در میادین مختلف را در نظر بگیرد. اینطور نباشد که فقط میادین خیلی شیرین و ساده با سود خیلی زیاد به بخش غیردولتی واگذار شود اما میادینی که برای ما اهمیت استراتژیک داشته و هزینه تولید بالایی دارند و نیاز به جذابیت نظام سرمایه‌گذاری دارند همچنان بلاتکلیف باقی بمانند.
در مجموع مدل جدید صدور پروانه می‌تواند فرصتی برای توسعه میادینی ایجاد کند که تا الآن جذابیت سرمایه‌گذاری آنها پایین بوده و وزارت نفت باید تفاوت قابل توجهی در سهم سرمایه‌گذار در این میادین ایجاد کند که بخش غیردولتی به سمت توسعه آنها حرکت کند. شرکت نفت تا الآن تمایل به سرمایه‌گذاری و توسعه در میادین کم‌هزینه داشت اما وقتی سهم شرکت نفت تفاوت کند، می‌تواند به سمت میادین مشترک و میادین دریایی برود که این موارد در طراحی پروانه بسیار کلیدی هستند.
فارس: ممنون از فرصتی که در اختیار خبرگزاری فارس قرار دادید.
مصاحبه از سید احسان حسینی
پایان پیام/