درس­‌هایی از برنامه‌های توسعه قبلی برای تدوین برنامه هفتم‌

برنامه هفتم توسعه باید برنامه‌­ای باشد که با رعایت اصل انعطاف‌­پذیری برنامه و بر مبنای داده­‌های آماری موثق که روشنگر فضای 5 ساله پیشِ رو هستند و در فضای مشارکتی بخش دولتی و غیردولتی و تعامل مفید با نمایندگان مجلس در طول فرآیند تهیه، کار خود را آغاز کند. «چرخ را از نوع اختراع نکردن» و «آزموده را آزمودن خطاست» دو تمثیل کوتاه و پرمعنایی است که در نظر داشتن و به کار بستن آن در زمینه سیاست­گزاری، نظام تدبیر و کشورداری می‌­تواند دسترسی به اهداف متعالی را سریع‌تر و راحت‌تر کند؛‌ به گفته دیگر چنین توان گفت که از جمله شاخص‌­های عقلانیتِ هر نهاد اجتماعی آن است که اصطلاحاً در فرایند انجام کار، برای آغاز به نقطه صفر برنگردد و چرخ را از نوع اختراع نکند و مسیر و پدیده آزموده شده را دوباره نیازماید. راحت‌تربرنگردداز سوی دیگر «تهیه برنامه‌­های توسعه» امری است که در ایران سابقه بیش از هفتاد سال دارد و تاکنون برنامه‌­های متعددی تهیه، تصویب و اجراء گذاشته شده است. لذا عقلانیت نهادی اقتضاء می­‌کند تا با توجه به مسیری که طی شده است در لنگرگاه‌­های مختلف برنامه­‌ریزی چه در تهیه و چه در اجراء به نقطه صفر بر نگردیم و به عبارتی «چرخ را از نوع اختراع نکنیم» و با عنایت به مسیر طی شده گذشته و با توجه به تجربه ناشی از شکست‌­ها و ناموفقیت­‌ها، مجدداً بدان مسیر برنگردیم و به تعبیری «مسیر آزموده را دوباره نیازماییم». برنگردیم‌به اعتبار و استناد دو گزاره تمثیلی مورد اشاره نوشتار حاضر سعی بر آن دارد تا با توجه به مسیر طی شده در زمینه تدوین برنامه­‌های توسعه در کشور، یازده نکته یا درس‌­آموخته را که پیش‌­بینی می­‌شود در تدوین برنامه هفتم توسعه به کار آید و روشنگر مسیر آتی باشد، اشاره ‌کند. شایان ذکر است که برخی از این نکات از شکست­‌ها (نکات منفی) و برخی دیگر از موفقیت­‌های (نکات مثبت) برنامه­های مورد مطالعه احصاء شده است. 1- نادیده گرفتن تاثیر متغیرهای بیرونی بر تحقق اهداف و با ثبات در نظر گرفتن شرایط پیشِ رو: براساس مستندات معتبر مرتبط، مطلبی که در وهله اول از برنامه اول توسعه (34 – 1328) پررنگ می­نماید این است که آن برنامه فقط به مدت دوسال به اجراء درآمده است، هر چند از جهت اینکه برای اولین بار نظام اداره کشور مبتنی به یک برنامه (شبه برنامه) شده است، نکته بسیار پراهمیت و باارزش است؛ اما برنامه‌­نویسان آن زمان افق هفت ساله پیشرو را باثبات در نظر گرفته و منابع تامین مالی این برنامه را به شرایط غیرقابل کنترل بیرونی گره زده‌­اند (کودتای 1332 و ملی شدن صنعت نفت) که این عامل فرجام آن را به شکست مواجه نموده است. نتیجه آنکه در برنامه پیشرو برنامه­نویس باید تصویرهای مختلفی از 5 سالۀ پیشرو را برای خود خلق کرده و شرایط تحقق پذیری برنامه را در هریک از تصاویر بخوبی بیازماید و برای هر تصویر پاسخی قانع­کننده داشته باشد. البته ذکر این نکته هم مهم است که اساساً شرایط با ثبات سیاسی از پیش‌شرط‌­های اساسی تحقق اهداف برنامه است و در غیر اینصورت نوشتن یک برنامه حتی با بهترین کیفیت به هدف­های خود دست نخواهد یافت. غیرقابلهریکپیش‌شرط‌2- درک اهمیت داده­‌های آماری دقیق برای برنامه­‌ریزی توسعه: با شروع برنامه دوم عمرانی قبل از انقلاب (41 - 1334)، برنامه‌­ریزان آن روزگاران به این مهم دست یافته­‌اند که برنامه­‌ریزی بدون آگاهی دقیق از شرایط حاکم بر کشور تلاشی بیهوده است و راه به ناکجاآباد می‌­برد. بنابراین برای اولین بار سرشماری عمومی نفوس و مسکن (1335) را در دستور کار قرار داده­‌اند و تلاش کرده‌اند آن برنامه را بر داده­‌های آماری متکی سازند. اما امروز نزدیک به هفتاد سال از اولین داده‌­های آماری در این سطح می­‌گذرد و روزبه‌­روز بر سطح و عمق داده­‌های آماری افزوده شده است. اما اینکه چقدر این داده­‌ها از لحاظ کیفی مطلوبند‌ و یا تا چه اندازه از عمق و فراوانی بالایی برخوردارند‌ و یا اینکه چقدر مبنای تصمیم­‌گیری قرار می­گیرد نکته­‌ای مهم است که باید در تدوین برنامه هفتم توسعه بدان توجه شود. بر کشور3- گریز از دولت­‌محوری و نقش دادن به ارکان غیر دولتی در تصمیم‌­گیری و تصمیم­سازی: به اذعان بسیاری از متخصصان برنامه­‌ریزی برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب اسلامی ( 46 – 1341)، برخلاف دو برنامه قبلی‌ تا حدودی از حالت دولت­‌محوری محض خارج شده و در این برنامه برای اولین­ بار بخش خصوصی نیز مشارکت داده شده است هرچند که دولت وزن بالایی در برنامه داشته است. در واقع برنامه اندکی از آمرانگی به ارشادی حرکت کرده است. لذا تداوم این امر در برنامه­‌های بعدی می‌­توانست تحول خوبی از حیث اقتصادی، اجتماعی نهادی کشور به‌وجود آورد. این درس برای برنامه هفتم بسیار مهم است. چراکه در جهان امروز و در ادبیات مرتبط، توسعه مشارکتی مطرح بوده و برای دولت بیشتر نقش تسهیل‌گری قائل هستند. لذا باید در تدوین برنامه پیشرو تلقی مناسبی از برنامه­ریزی شکل گرفته و عرصه بازی برای تمامی بازیگران توسعه در فرآیند برنامه­ریزی مد نظر باشد. تسهیل‌گری4- گذار از برنامه‌­ریزی متمرکز و اهمیت دادن به برنامه­ریزی منطقه­‌ای: براساس مستندات مرتبط، می­‌توان گفت برای اولین بار در برنامه عمرانی چهارم قبل از انقلاب اسلامی (51 - 1347) تدوین­گران برنامه تلاش نموده‌­اند از برنامه­‌ریزی متمرکز فاصله گرفته و برنامه­‌ریزی منطقه­‌ای را مورد توجه قرار دهند. در این برنامه تنظیم برنامه­‌های منطقه‌­ای مبتنی بر امکانات طبیعی و احتیاجات مناطق مورد تأکید قرار گرفت. اکنون که سال­ها از این اتفاق می­گذرد و برنامه­‌های متعددی تهیه شده است به نظر می­رسد هنوز نظام برنامه‌­ریزی متمرکز بوده و برنامه‌­ریزی منطقه­‌ای جایگاه مطلوب خود را نیافته است. لذا از جمله محورهای مورد تاکید برای برنامه هفتم توسعه رعایت اصل منطقه­ای نمودن برنامه­ریزی است که در این صورت برنامه توسعه به واقعیت جای جای کشور نزدیک­تر خواهد بود. 5- توجه به آمایش سرزمین در برنامه­های توسعه: در برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب (56 – 1352) برای اولین بار برنامه آمایش سرزمین به منظور ایجاد تعادل در توزیع درآمدها و جلوگیری از مهاجرت به استان­های مرکزی، سرمایه­گذاری در زمینه­‌های اجتماعی و سیاست‌­های تشویقی جهت سرمایه­گذاری بخش خصوصی، انجام شد. در واقع برنامه پنجم به علت بالا رفتن درآمد نفتی و انباشت سرمایه در قطب رشد، عدم تعادل­هایی شکل گرفت که  ضرورت نگاه آمایشی در برنامه­ریزی توسعه را بوجود آورده است. آمایش سرزمین اکنون نیز پاشنه آشیل برنامه هفتم است. اما با عنایت به تصویب سند ملی آمایش سرزمین در سال 1399 می­تواند به زمینه مناسبی را برای آمایشی نمودن برنامه هفتم توسعه را فراهم کند. 6- تعامل ارکان برنامه‌­ریزی و ارتباط مستمر ستاد برنامه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی: به اذعان برخی کارشناسان از نکات قوت برنامه اول توسعه (72 - 1368)، ارتباط مستمر شوراهای برنامه­ریزی و ستاد برنامه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در کمیته­‌های مختلف در جریان تدوین لایحه برنامه بوده است و از این منظر نظام برنامه‌­ریزی برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی، خط­مشی­ها و سیاستگذاری‌­ها در فرایند برنامه­‌ریزی تا حدودی موفق بوده است. لذا با عنایت به اینکه سازمان برنامه و بودجه، تهیه کننده برنامه و مجلس شورای اسلامی، مصوب کننده برنامه هستند، باید در برنامه هفتم توسعه شکل و قالبی تعریف گردد تا از رهگذر آن، تعامل دو سویه ایجاد شود تا بجای تاثیر غیر همسو و غالبا مخالف هم، تاثیر هم‌­افزا در تدوین برنامه داشته باشند؛ که این امر هم بر کیفیت فرآیند و هم بر کیفیت محتوای برنامه به نحو قابل توجهی اثرگذار خواهد بود. افزابر کیفیت7- اصلاح نقش دولت در اقتصاد و میدان دادن به بخش­های خصوصی در بازیگری اقتصادی: مطابق با اهداف و سیاست­های اعلام شده در اسناد مرتبط با برنامه دوم توسعه (78 - 1374)، این نکته بیان شده است که این برنامه مبنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصی­سازی تهیه شد. در این برنامه نیز رشد اقتصادی از اصلی­‌ترین اهداف کشور تلقی شده است. امروزه در ادبیات توسعه اقتصادی، دولت در اقتصاد نقش تنظیم‌­گری و تسهیل­‌گری دارد. لذا این نکته برگرفته از برنامه دوم توسعه می­تواند برای برنامه هفتم توسعه بسیار مهم باشد چراکه تجربیات نشان داده است در اینصورت عدالت اجتماعی، میزان بهره­‌وری و خلاقیت، مشارکت و سرمایه اجتماعی، حاکمیت قانون و شفافیت افزایش خواهد یافت. آزادسازیترین8- ایجاد فضای عملکرد آزادانه‌­تر بازارها و نقش گسترده­‌تر بخش خصوصی در اقتصاد: برنامه سوم توسعه (83 - 1379) با هدف اصلاح ساختارها و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه، اصلاح قوانین و مقررات و سایر برنامه­‌های اجرای شکل گرفت. همچنین این برنامه با هدف توجه به افزایش سطح مشارکت اجتماعی، اهتمام بر امر اشتغال و فراهم آوردن امکان دستیابی به رشد اقتصاد، شکل گرفت. بازار و بخش خصوصی به عنوان یک نهاد اثرگذار بر توسعه، موضوعی­‌اند که اگر در برنامه هفتم توسعه بدان توجه نشود و نقشی مهم برای توسعه ایران برای آن در نظر گرفته نشود، می‌­توان گفت آن برنامه محکوم به شکست است. 9- حرکت از اقتصاد متکی به منابع به اقتصاد دانایی محور: آنچه در نگاه اول از برنامه چهارم (88 - 1384) توسعه برداشت می­‌شود این است که برنامه‌­ریزان آن زمان این برنامه را به منظور اصلاح ساختارها و فرآیندها با سرمشق رشد اقتصادی مبتنی بر محور دانایی و رویکرد جهانی تهیه و تدوین نموده­‌اند. در واقع این برنامه به دلیل ضرورت توجه به فناوری­‌های نو به خصوص فناوری اطلاعات و نیازهای توسعه‌­ای کشور در قالب چشم­انداز بلند مدت تهیه شده است. نفتی بودن اقتصاد ایران از یک سو به گستردگی بیشتر بخش دولتی و ازسوی دیگر به تأثیرپذیری بیشتر اقتصاد ایران از شوک­های برون‌زای نفتی و  نااطمینانی در اجراء برنامه منجر شده است. لذا آنچه که در برنامه هفتم توسعه باید مد نظر باشد این است که مطابق با برنامه‌­ریزی انجام شده، اقتصاد کشور باید هر چه بیشتر از اقتصاد منابع به اقتصاد دانایی سوق پیدا کرده تا درون‌زایی اقتصاد استحکام بیشتری پیدا کند. برون‌زایدرون‌زایی10- مطرح شدن رویکرد مسئله­‌محوری و تاکید بر توجه به موضوعات کلیدی: بنا به مستندات مربوط به برنامه پنجم توسعه (93 - 1389) برای اولین در نظام برنامه­ریزی، برنامه‌­ریزان به صورت جدی به این نکته توجه کرده‌آند که ابتدا موضوعات کلیدی و مهم فراروی توسعه کشور شناسایی شوند تا بر مبنای این شناخت، تدابیر و راهکارهای لازم برای رفع این مسائل اتخاذ شود به همین دلیل این نگاه در برنامه پنجم توسعه به رویکرد مسئله محور در برنامه معروف شده است. هر چند متاسفانه شواهد نشان می‌­دهد که آن برنامه در نهایت با رویکرد مسئله‌­محوری تهیه نشده و به این اصل پای­بند نبوده است. اما آنچه که می‌­توان از این برنامه به عنوان یک گامی مثبت نام برد؛ مطرح شدن این رویکرد است. بنابراین این مهم در صورتی در برنامه هفتم توسعه اگر مورد توجه قرار نگیرد، آن برنامه به معنای واقعی «برنامه توسعه» نخواهد و در واقع تجمیعی از گزاره­‌هایی خواهد بود که برای حوزه‌­های مختلف پیشنهاداتی ارائه می­‌دهد که گاهی اوقات شاید حتی ضد توسعه هم باشد. 11- یکسان­‌پنداری مجموعه احکام با برنامه توسعه: در ابتدا باید گفت که این یکسان­‌پنداری، ناظر بر برنامه­های توسعه قبلی نیز می­باشد. اما این مورد از آن جهت در برنامه ششم توسعه (96 - 1400) مطرح می­‌شود که در ابتداء تدوین آن برنامه مقرر بود که این اتفاق نیافتد (حتی در ویرایش­‌های اولیه برنامه هم تا حدودی رعایت شد) اما بنا به دلایلی در نهایت مجموعه حکم­‌ها مساوی با برنامه توسعه پنج ­ساله انگاشته شده است و مبنای عمل قرار گرفته است. لذا تکرار این آسیب که در همه برنامه‌­های گذشته نیز بوده است، مجددا برنامه را از ماهیت و مسیر اصلی خود خارج کرده و مفهوم آن را بسیار تقلیل می‌­دهد. در واقع آنچه که در برنامه پیشِ رو باید مد نظر باشد این است که برنامه توسعه عبارت است از مجموعه از برنامه‌­های در ارتباط با هم که برای موضوعات کلیدی مشخص تا سطح عملیاتی تهیه شده باشد که در صورتی که اگر حکمی برای انجام آن برنامه­‌ها لازم باشد، اخذ شود و صد البته این موارد باید بصورت منسجم مدنظر قرار گیرند. ‌در نهایت با عنایت به مطالب گفته شده از نقاط قوت و ضعف برنامه­‌های گذشته و از منظر این نوشتار و درس­‌آموزی از آن تجربیات می­‌توان چنین بیان کرد که برنامه هفتم توسعه باید برنامه‌­ای باشد که با توجه به نااطمینانی فضای پیشِ رو و با رعایت اصل انعطاف­پذیری برنامه و بر مبنای داده­‌های آماری موثق که روشنگر فضای پنج ساله پیشِ رو هستند و در فضای مشارکتی که همه ارکان بخش دولتی و غیردولتی حضور موثر دارند و با تعامل مفید با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طول فرآیند تهیه، برنامه  کار خود را آغاز کند. در ادامه فرآیند با پرهیز از تمرکزگرایی و با توجه به استعدادها و نیازهای منطقه­‌ای و کلیت آمایش سرزمین کشور، ایجاد فضای عملکرد آزادانه‌­تر بازارها و نقش گسترده­تر بخش خصوصی در اقتصاد را در تدوین برنامه مد نظر قرار داده و تلاش شود تا اقتصاد کشور از تکیه بر منابع به اقتصاد دانایی محور حرکت کند؛ البته پر واضح است که در این برنامه رویکرد مسئله محوری و توجه به موضوعات کلیدی از اصول مهم است که باید به موازات پرهیز از مساوی انگاشتن مجموعه احکام با برنامه توسعه مد برنامه‌­ریزان توسعه باشد. انگاشتنمرتضی مهرعلی‌­تبار فیروزجایی/ عضو هیئت علمی مرکز پژوهش‌­های توسعه و آینده‌­نگری‌ سازمان برنامه و بودجه ‌ مهرعلیفیروزجاییانتهای پیام/ انتهای